海南省财政结余资金存在的问题

摘 要：随着部门预算改革的稳步推行和国库集中支付范围的不断扩大,海南省财政结余资金规模较大的问题逐渐显现出来.财政结余与地方财力不足造成财政收支矛盾突出的现象,引起了各方关注.本文通过分析海南省财政结余资金的现状及其原因,总结财政结余资金管理中存在的问题,并提出对策建议.

关 键 词 ：财政结余资金；人大监管；对策建议

中图分类号：F810.4 F127 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2009）01－0040－03

近年来,随着部门预算改革的稳步推行和国库集中支付范围的不断扩大,海南省财政结余资金规模较大的问题逐渐显现出来.截止到2007年底,财政结余资金58.8亿元,财政结余结转额占全省财政总收入的16.9%,占地方财政收入的33.8%.一方面,海南省长期以来地方财力不足,财政收入无法满足财政支出的需求；另一方面,海南省财政资金结余数额逐年增长,财政收支矛盾突出的现象引起了各有关方面的关注,并提出了监管财政结余资金的要求.为了提高财政预算资金的配置和使用效率,笔者建议从人民代表大会财政监督制度的角度,加强人大在财政结余资金监管方面的可依据性、严肃性和针对性.

一、海南省财政结余资金现状

(一)结余资金比重较大,结余数额逐年攀升

从横向看,海南省财政结余占一般预算收入比重较大.2006年海南省一般预算收入218.47亿元,比上年增长18.5%,增速比全国19.6%的增幅低1.3个百分点,在13个主要省中居第8位.与此同时,2006年财政年终结余40.5亿元,比上年增长35.3%,结余占财政收入的比重为18.5%,结余增速和结余比重的排名均列第3位.也就是说,海南省一般预算收入增长处在全国中等水平,但结余资金增速和结余比重却居全国前三,说明海南省相比其他主要省市,财政资金结余规模较大（见表1）.

表1 2006年各主要省一般预算收入、年终结余、结余比重及排位

资料来源：中国财政年鉴（2007）提供的数据整理得出.

从纵向看,海南省财政结余增速放缓,但消化结余资金速度较慢.从海南省各年财政结余数额看,财政结余增速有所放缓.2003年以来,海南省经济处于快速发展时期,在加大财政支出力度的同时,地方财政增收能力增强,加之加大对海南省的转移支付总量,财政结余逐年增加.2003年财政结余资金增速53.6%,2004至2007年财政结余资金增速较为波动,最低年份为15.1%,最高年份35.3%.虽然增速有所放缓,但结余累计数额逐年攀升,由2003年结余资金20.8亿元增长至2007年51.5亿元,说明海南省财政每年不仅没有消化以前年度结余,而且年年新增结余.（见图1）

(二)地方财力不足,结余来源补助收入

海南省自主创收能力实质不强,结余资金主要来源于补助收入.2005至2007年,每年地方财政一般预算收入均无法补偿一般预算支出金额,财政收支相抵为负结余.财政结余金额主要来自扣除补助市县支出后的补助收入这部份,该部份结余分别是各年总结余的11.2倍、16.6倍、20.1倍和7.8倍.也就是说,海南省地方财政收入无法满足财政支出需求,财政资金来源主要靠补助收入.

表2：2004-2007年省本级财政一般预算结余资金分项目情况表

单位：万元

资料来源：中国财政年鉴提供的数据整理得出.

造成财政结余资金大量产生的原因主要有两方面,一是项目支出执行进度慢、结转数额较大.每年上半年支出进度均低于序时进度近15个百分点,到下半年支出压力加大,每年都有部分项目支付不出去,进而增加本年结转数额；二是预算编制时收入计划的确定较紧,突出表现在对专项补助收入年初预算较粗,历年超收数额较大.比如2003、2007年海南省专项补助分别超收109.5%和58.8%,占当年超收额的65.5%和50.6%.

二、海南省财政结余资金管理中存在的问题

(一)预算超收收入使用情况不明晰

由于专项补助资金要到年底视财政预算执行情况而定,因此,财政部门年初无法掌握本年度能得到多少,只能是等到了年底再予追加,这导致了地方政府无法根据海南省经济发展状况打足预算,使得财政部门在向人大所做的预算草案中,没有正式地反映专项补助,进而在向人大常委会报告预算执行情况时,往往只报预算内资金收支情况,而不报预算超收收入使用情况,这就使很大一部分资金流于人大监督之外.

(二)预算调整监督不规范

由于不可预见因素的出现,对财政总预算和项目预算在执行过程中进行调整是难以避免的.预算调整虽然不能引起结余总额的变化,但会影响项目间结余结构.我国预算法对预算调整作出了规定,但较为笼统,致使在实践中对什么情况调整预算很难把握.由于预算调整不及时、不规范,有的资金的使用脱离人大监督,造成了规避预算调整,规避人大监督,出现了人大批准的预算难以落实的现象.[1]

(三)结余结转项目不明细

在财政预算编制、预算执行过程中,由于指标下达不够及时,地方收到专项资金后需要进一步分解、分配,资金层层滞留,用款单位往往在年底或下一年度才收到资金,或者项目当年已执行但尚未完成而形成结余,或是项目因故当年未执行,需要推迟至下年执行而形成的结余资金,这些都需要按指标数结转至下年.[2]对这部分已经形成的结余结转数额,在财政交给人大审议的决算报表中,仅反映结转总数,未说明是什么具体项目结转,该项目结转多少以及结转原因等.由于没有编制具体项目决算,部门核算、项目核算的执行情况不能从决算中反映,造成大量结余资金作为结转资金处理的现象,致使人大缺乏针对项目决算的逐项审查,无法了解和判断该结转是否存在以及结转数额是否合理.

三、规范海南省财政资金预算编制的对策建议

针对上述财政结余资金存在的问题,为使人大实质性地履行财政监督职权,人大财政监督可以从预算编制、预算执行和决算监督三方面着手,以达到事前、事中和事后监督环环相扣的效果.

(一)强化超收收入的使用,提高人大监督的可依据性

针对专项补助超收这部分,要将这部分资金的使用情况报地方人大常委会审查批准.由于专项转移支付不是固定的,因此,人大可以要求财政在编制预算时,将专项转移支付与其他可用财力安排支出分开编制.在预算执行中也可单独设立一张“上级专项拨款补助支出完成情况表”.这样,上级给予的专项拨款补助在本级的具体使用情况,包括年初预算数、转拨给下级和本级单位的数额、本级和下级的使用数额、年终结转下年使用数等,都将得到清晰的反映,人大就可以依据该情况表对专项补助超收收入使用的科学性、可靠性进行深入审议.

(二)硬化预算执行调整,增强人大监督的严肃性

目前,由于我国预算法对于预算调整的规定较为笼统,致使地方对预算调整的掌握尺度不一.由于预算调整不及时、不规范,造成有的资金使用脱离人大监督的现象.为此,必须改进预算调整制度,使预算调整在人大监督下规范运作.

首先,对执行时预算调整范围作出明确规定.在粗放的传统预算制度下,由于财政资金的使用无须编制项目预算,预算调整只在减收增支的情况下才向人大履行报批程序,而财政增收节支所出现的超收、财政资金项目的变动都由政府自行决定,随意性很大.在公共预算制度下,预算由总预算和部门预算、项目预算构成,任何预算总额的变化都必将导致项目核算的变化.因此,应明确规定无论是由于增收减支还是减收增支所导致的预算不平衡,都应向人大履行预算调整报批程序.

其次,对预算调整内容应作明确规定.一是因总预算变化所引起的预算调整,既要向人大常委会按程序报批调整总预算,也要根据总预算的调整履行项目预算的报批程序.二是部门预算中因项目论证不充分或事业发展规划的变化,需跨部门调整项目,跨项之间调整资金安排的,也要向人大履行报批程序.三是部门预算中专项资金在项内跨目调剂,可由资金使用单位报财政部门,由财政部门批准,事后向人大常委会备案.

再次,规范预算调整时间.预算调整不能成为预算执行中经常性行为,应考虑预算执行特点,规范预算调整时间.从财政预算执行的特点分析,可以把预算调整时间固定为两个时间段：一是在7-8月份,这时候财政预算经过上半年的执行,项目预算有何问题已经在执行中有所体现,可以针对项目预算作一次调整.二是在11月份,这时候财政总预算经过10个月的执行,财政收支总量年初预测误差已有所显现,可以针对总预算重新预测,并根据总预算的变化,调整和安排项目预算.

(三)细化结余结转决算项目,提高人大审核的针对性

根据2005年财政部预算司颁布的《部门财政拨款结余资金管理（暂行）规定》的通知,要求在每年3月20日之前,部门要向财政部报送《财政拨款结余资金情况表》,以反映级行政事业单位在预算年度内,按照财政部批复的本部门预算,当年尚未支用的财政拨款资金.[3]为加强地方人大对财政决算结果的监督,建议财政在报决算报表时将结余结转项细化到预算项目.具体做法是：将结余结转数额从过去的报告到类,细化到款甚至到项.按照《预算法》确定的我国预算组织体系,地方各级政府预算由本级各部门的预算组成,各部门预算由本部门所属各单位预算组成.因此,财政厅应要求省级预算单位每年在报告部门预算执行情况表的同时,附加本部门“20XX年度财政拨款结余资金情况表”（见附表1）,然后财政厅据此逐项汇总项目支出结余情况和各部门基本支出结余情况.这样,人大在审议时就可以对照年初预算批复情况判断项目结转数是否正确、合理；同时,对净结余资金（总结余扣除结转后数额）,人大审查的重点是净结余资金是否作为当年财力,纳入当年预算并编制项目预算.