本站原创中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）04-188-02
摘 要 在市场经济体制下,由于农业的基础性和弱质性,实行财政支农是十分必要的.本文通过对我国财政支农支出的分析,发现其存在着支出总量不足、支出结构不合理以及支农运行机制不完善等问题,针对这些问题,给出了加大财政支农总量、优化财政支农结构和改革财政支农体制等建议.
关 键 词农业 财政支农 增长机制 对策研究
农业是国民经济的基础,但目前农业依然是国民经济发展的薄弱环节,投入不足、基础脆弱的状况并没有改变.农业的基础地位和弱质特征决定了,在市场经济的条件下,和地方各级政府必须从长远和战略高度,加大政府财政对农业的投入力度,建立并完善农业投入稳定增长机制.
财政用于农业的支出即为“财政支农支出”,主要包括支援农村生产和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费、各种补贴与补助等.本文通过对我国近年来财政支农的现状与存在问题的分析,提出建立并完善我国财政支农的对策建议.
一、我国财政支农的现状存在的问题
(一)财政支农资金投入总量不足
虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了,但其相对规模却没有明显改善,与中国农业的重要地位和发展要求相比,政府对农业的支持总量仍是低水平的.
首先,我国财政农业支出在财政支出中占份额逐年下降,从1978年的13.43%下降到2005年的7.22%,下降了6.21个百分点,财政支出的增长速度远远大于财政支农支出的增长速度.与此同时每年也表现出较强的周期性波动,反映出财政对农业的支持力度缺乏持续性.其次,我国农业财政支出占当年农业总产值水平为7%-10%,按照相同的口径,发达国家的支持水平约为30%-70%,巴基斯坦、泰国、印度巴西等发展中国家约为10-20%,存在明显差距.在WTO规则允许的12中“绿箱”政策措施中,我国仅使用了6种（政府的一般怎么写作支出、实务安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）.“黄箱”支出也有较大提升空间.最后,国家财政对农业支出的增长速度,大多数年份里都低于国家财政经常性收入的增长速度,不能实现《农业法》规定的增长要求.
(二)财政支农资金投入结构不合理
1．支援农村生产支出少,农林、水利、气象等部门的事业费支出增长过快
支援农业支出包括小型农田水利和水土保持补助费,支援农村合作生产组织资金,农村草场和畜禽保持补助费,农村林木和水产补助费等.农村各项事业费主要指农村各项事业单位人员机构经费和农业事业专项经费.农林水利气象等部门事业费支出居高不下,增长速度明显；且该项事业费中用于人员供养及行政开支的部分比重偏高,目前基本维持70％左右,而用于支援农业生产支出比重很小.
2．农业基本建设支出的比重呈逐年下降趋势,且其中用于带有社会性的大型水利和生态建设比重较大,直接用改善农村生产生活条件、促进农民增收的中小型公益项目的农业基础设施建设的比重较小.
3．财政对农业科技投入比重小且增长缓慢
科技是农业发展的重要动力源泉,但目前我国科技投入不足且占农业财政投入比例逐年下降,约占农业总产值的0.49%（2005年）,远远低于发达国家升值一部分发展中国家啊的水平.据测算,我国目前农业生产的科技贡献率只有48%,而发达国家在70%左右的水平.这一方面说明了我国科技进步在农业生产中发的贡献率较低,另一方面也说明了我国农业生产还有很大的潜力.
(三)财政支农资金运作机制存在缺陷
财政农业支出实行分块管理,部门分割严重,有限的资金不能形成合力.目前政府对农业的投入渠道较多,农业财政支出分部门管理,这种管理模式存在的问题是,不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉,但由于分属不同部门管理,因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题.这种体制造成了政府各部门之间职责不清,多头管理,力量分散,不利于统一监督、管理和协调,不能形成合力.
二、完善财政支农支出的政策建议
(一)增加财政对农业的支持力度,确保财政支农资金总量的稳定增长
解决农业发展资金严重不足的问题,是推动农业经济发展的首要问题.考虑到目前中国财力规模的实际情况,不可能像发达国家那样进行大规模的财政支农,但我国财政支农力度至少要符合中国《农业法》规定的“国家政每年对农业总投入的增长幅度应高于经常收入的增长幅度、从预算外筹集资金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金”.落实经济工作会议提出的“国债和新增财政资金的使用,要重点向‘三农’倾斜”的政策,促进各级财政加大对农业和农村的投入.
(二)优化财政支农资金投入结构
1．精简农业行政机构,减少农业事业费支出
精简农林水利气象部门的行政机构,降低农业部门事业费支出在财政农业总支出中所的比重.目前,我国农林水利气象等各部门的事业费支出过多的一个主要的原因是：各农业部门了人员和机构的膨胀,许多部门出现人员编制严重超标,机构重复.各地政府应建立控制人员增长的约束机制,各部门不得违反人员和机构数量的有关规定.对于已有的超标人员,各地政府应做好分流工作.
2．加强对农业基础设施建设的投资力度
我国城乡二元体制,加上近年来对农业基础设施支持力度不够,农业基础设施水平相对于农业发展来说依然薄弱.要实现农业的发展,就要加大支农资金对农业基础设施的投入,改善农业生产条件和生态条件,保证农业的可持续发展.农村中小型农田水利基础设施建设直接关系到农民的基本生产条件和生活质量的改善,政府进行财政支农时应重点保障,特别是要重点支持与农民增收和农业发展的领域,如节水灌溉、草场围栏、农村水电等小型基础设施建设.
3．加大农业科技投入
把促进农业科技进步放在重中之重的地位,增加对农业科技三项的投入,提高其在财政农业总支出中所占的比重.加速农业科研成果与技术的创新、转化和推广应用,支持农业高新技术产业化,直接提高农产品的产量和质量,以提高农业竞争力.政府支持农业科技进步的重点应是：（1）对各种农业科研机构的支持.走产研、农科教结合的路子,鼓励产业化龙头企业、高等院校、科研机构和民营企业以多种形式联合进行农业科技开发.（2）对承担公益性职能的农业技术推广机构的支持.农业科技成果的推广和转化是实现农业科技进步的重要环节.兴办和补助农业职业技术学校,加大对农民的实用技术的培训力度.
(三)提高财政支农资金运作机制的效率
改革财政支农资金管理制度,建立一个适应市场经济和政府公共支出的、“统一、效能、协调”的管理体制.应对现有农业项目、资金进行整合,相对集中.对于目前按不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资和投资过于分散,使有限的资金发挥最大的效益.能够归并的支出事项建议有一个职能部门统一负责.对个分管部门的职能和分工加以明确,以确保农业财政资金的有效配置.