促进我国排污权交易的财税政策

作者简介：崔景华（1979-）,女,吉林珲春人,博士研究生,主要从事财政税收方面的研究.

摘 要：随着我国经济的快速发展,环境污染问题日趋严重.为了有效治理环境污染问题,我国有些地区在借鉴发达国家排污权交易成功经验的基础上,改变传统的收取排污费和设定排污标准的指令控制型管理模式,正在开展排污权交易的试点工作.排污权交易意味着将市场经济因素运用于环境政策,是对我国当前环境政策的创新.财政、税收政策作为调节经济的有效杠杆,将为促进我国排污权交易事业的发展起到重要作用.

关 键 词 ：排污权交易；污染物排放；财税政策

中图分类号：F810.42文献标识码：A文章编号：1000-176X（2007）04-0077-04

随着经济的发展和环保意识的不断增强,我国政府在治理环境污染方面采取了包括法律手段、经济手段和行政手段在内的一系列积极措施,在财税制度中也安排一些措施来达到环保的目的.现阶段,我国治理环境污染的主要行政手段是实施排污收费制度.多年的实践证明,排污收费制度减少了企业将其自身应承担的费用转嫁给社会的可能性,在有效治理环境污染、提高环境质量方面取得了良好的成效,但其中不足之处也日益显现.因此,应改变传统的排污收费制度,在借鉴西方发达国家成功经验的基础上努力推进排污权交易制度,从而彻底改善我国的环境质量.

一、实施排污权交易的必要性分析

为了减少工业发展对自然资源产生的破坏作用,突破在执行环保政策过程中的瓶颈,目前发达国家普遍采用排污权交易的方式对污染源企业实施污染监控.2001年11月,南通天生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权,这是中国首例二氧化硫排污权交易,表明我国的排污权交易已经从理论走向实践,逐步开展排污权交易已经成为我国公共政策面临的一次重大选择,是发展循环型经济的重要推动因素.

排污权交易是在污染物排放总量控制指标确定的条件下,利用市场机制,通过污染者之间交易排污权（污染物排放权利）的方式实现低成本治理污染的目的.实施排污权交易的必要性有以下几个方面：

1.有利于提高环境质量

一方面,政府通过排污权交易的市场激励机制,促进企业积极参与排污权交易并努力治理环境污染,从而避免企业权衡利弊后宁愿选择缴纳排污费或罚款也不愿治理污染的情况出现；另一方面,排污权交易制度的实施是以污染物排放总量控制为前提的,总量控制原则要求排入某一区域内的污染物总量控制在一定数量之内,以满足该区域的环境质量要求,因此有利于保证一定区域的环境质量.

2.有利于企业降低治理污染物的费用

由于每个企业生产规模和技术装备水平存在差异,在治理等量污染物时,有些企业治理成本高而有些企业治理成本相对较低.通过排污权交易使治理成本较低的企业发现治理污染比购写排污权更经济,而治理成本较高的企业则发现购写排污权比治理污染更合算.于是治理成本低的企业将排污权出售给治理成本高的企业,通过交易达到全社会治理成本的最小化的目标（排污权交易运行机理详见图1）.

例如：削减1单位二氧化硫排放量时,企业1的成本为3 000元,企业2为2 000元,企业1削减二氧化硫的成本比企业2多1 000元.如果企业1以2 500元/单位的购写企业2的排污指标,企业2可以通过转让排污指标获得经济效益,而企业1则可以低于自身治污的成本实现其达标排放目的,两家企业各得其所,而排污总量仍控制在标准范围之内.

3.有利于发展循环型经济

排污权交易具有一定的弹性功能,例如,当经济增长导致新的污染源企业加入排污管理系统时,污染源企业向管理当局或其他当事人购写剩余污染物排放权,使总的污染负荷不变；新、改、扩建企业通过许可证交易获取一定利益,从而在保证环境质量水平的同时推进循环经济的发展.

二、我国排污收费制度存在的问题

1.排污收费制度不能有效解决跨地区环境污染问题

环境资源具有公共物品属性,产生环境污染问题很多时候是跨区域的,需要或较高一级的地方政府进行宏观调控,因此相关政策应具有较高的立法层次和较强的法律约束力,需要强制性大的法律法规作制度保障.而排污收费制度在立法层次上仅由相关部门的规章制度确立,没有形成规范的法律形式,且执行时只是单个行政部门在本辖区内行使权利,对于区域跨度大、范围广的环境污染问题缺乏强制性和权威性管理.

2.排污收费制度违背了环保的目的且不利于提高环境保护效率

在征收排污费的过程中,一些地方政府盲目扩大排污费征收范围,目的仅是为了防治污染而筹集资金,而没有将收取排污费与督促企业进行污染治理有效结合起来,这种做法背离了“制约排污单位减少污染物的排放,保护环境,最终实现经济效益、社会效益和环境效益的三统一”的环境法的根本宗旨.因此,征收排污费不符合环保目的,自然也就限制了其效率的发挥.

3.排污费征收环节存在诸多问题

首先,征收覆盖面窄.现阶段仅对水污染、大气污染、噪声污染、固体废物和海洋污染征收排污费,忽略了虽然在生产领域没有产生污染但在消费领域会出现污染的产品,如石油、天然气、一次性电池、餐饮容器,等等；其次,征收标准低.排污费征收标准低,不但不能补偿政府环保支出,而且没有起到督促企业治理污染的作用.企业在权衡利弊之后选择了交纳排污费,对于污染不但不愿治理,也不进行生产工艺改进,甚至闲置治污设备；再次,征收方式欠合理.由于污染源具有不固定、不稳定的特点,因此先污染后收费的排污费征收方式使某些污染源很容易游离于收费制度之外,且污染的监测和管理有较高的技术要求使收费部门无能为力,造成了征收阻力大、征收成本高的局面.

4.收费资金未纳入财政预算管理

按照有关规定征收的排污费收入以预算外资金的形式游离于财政预算体制之外,使资金使用过程缺乏法定的程序和标准,排污费资金被挤占、挪用的现象普遍发生,严重影响了资金使用效益.此外,排污收费制度没有很好地解决外部不经济内部化等环境污染的诸多问题.

三、促进我国排污权交易的财税政策建议

综上所述,未来我国政府对排污权交易的管理理念应从传统的行政手段转变为经济政策调控手段.在具体操作层面上,政府应该通过采取有效的经济激励政策,建立排污总量指标体系和排污监控标识体系,同时鼓励企业使用各类减少污染排放设施和进行减排技术研发,促进排污权市场竞争,从而逐步建立起有效的排污权交易体系.促进排污权交易的财税政策主要有以下几个方面：

1.利用税收政策鼓励企业参与排污权交易

在排污总量既定的情况下,若要实施排污权交易必须形成污染物排放量的写入和卖出指标空间,如果每个企业污染物排放指标都恰好等于它们生产过程中实际排放量,那么排污权交易也就无从谈起.所以利用税收政策创造交易激励机制是促进排污权交易的关键环节.

（1）企业所得税方面的排污权交易激励政策

企业所得税是引导企业投资方向、优化产业结构的重要政策工具.在促进排污权交易时,对那些努力减少污染排放量而积极进行生产流程和技术改造的企业,应给予一定的企业所得税优惠政策.污染源企业所得税政策重点可以从以下几个方面给予倾斜：

一是加大对生产流程和技术改造企业研发费用的税前扣除比例,如可规定企业当年发生的为加强环保工作而用于生产流程和技术改造的研究开发费用可以在企业所得税前据实列支,鼓励企业建立研究开发专项基金用于以后的环保技术的开发与研究；二是对企业自行研发的环保型减排（减少污染物排放量）设备,可以实行加速折旧方法计提折旧,从而减轻企业的所得税负担；三是对企业购置的减少排污量的流程设备,可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策；四是对企业通过排污权交易取得的收入可暂缓征收企业所得税.通过这些税收激励政策鼓励企业减少污染物排放量,从而促进排污权交易市场的形成.

（2）增值税方面对排污权交易的激励政策

增值税作为一般商品流转税在我国当前税制结构中占有重要地位.利用增值税支持排污权交易的政策主要有以下几个方面：首先,对企业购进的新型减排设备中包含的增值税,按照消费型增值税抵扣方式予以在企业增值税中作为进项进行全部抵扣；其次,对积极利用新技术减少污染物排放量的企业的部分产品,应在一定时期内给与某种程度上的增值税减免优惠政策.对个别污染物排放量明显小于国家规定标准的企业,可以在一定期限内按照合理的比例实行增值税即征即退措施,从而鼓励企业积极参与排污权交易事业.

在利用增值税优惠政策促进企业减少污染物排放量时要注意以下几个问题：一要严格限定政策范围.增值税具有“链条税”的特征,如果增值税减免的优惠政策利用不当,就会违背增值税各个阶段环环相抵扣的特点,所以,应严格限定享受优惠政策的主体范围,主要对那些积极参与排污权交易且排污量明显小于国家规定指标的企业给与更多的政策倾斜,避免优惠过多过滥；二是优惠的比例和幅度不宜过大,否则会违背增值税所具有的中性税收的性质；三要严格限定优惠期限.减少排污量的技术研发是一种基础性产品,随着经济的发展,这种技术会逐步推广到每一个污染源企业,所以具有动态性特征.因此,政策的优惠必须有一个时间限制,而不宜长期实施下去；四要正确认识政策运行效果.实行排污权交易的企业大部分都是电力、能源等基础性行业,它们为国民经济其他部门提供基本原材料和动力资源,是构成其他企业产品成本的重要组成部分,所以要正确认识排污权交易中税收政策的作用和地位以及对其他行业产生的影响.

2.为弥补排污权交易市场失灵以及公共产品缺失现象提供必要的财政资金援助

排污权交易运作过程存在着信息不充分、交易不频繁、逐案谈判等问题,交易费用相当高昂,从而降低了排污权交易的市场成交量,压抑排污权交易的供给与需求.因此,面对排污权交易市场失灵问题,政府相关部门应提供必要的公共物品促进排污权交易顺利进行.

（1）制定和完善排污权交易的法制基础

制定和完善排污权交易法律基础应考虑以下几点内容：一要建立健全的排污权交易法律制度,依据法律程序分配初始排污权；二要通过法律来明确排污权的有偿取得,保护排污权交易者的既得利益；三要确立有关具体实施污染控制策略的统一法规,在现行环境法规中对排污总量控制的目标、调查和检测、指标分布、适用程序等做出更加明确的规定.为此,调动有关环境技术人员和法律界人士制定出符合我国国情的排污权交易法律法规,同时,财政部门应保证相关经费的及时足额发放,为完善排污权交易的法律基础提供有利的财力保障.

（2）建立和完善排污权交易的两级市场体系

排污权交易是政府环境调控目标基础上的市场交易行为,所以应建立政府与企业之间以及企业与企业之间的两级市场体系.一方面,在一级市场上,除了通过立法明确排污权有偿取得外,要探索适合我国国情的排污权一级市场交易形式,改变无偿分配或行政授予的做法,采用招标、拍卖或其他市场化方式将排污权卖给企业；另一方面,在二级市场上,要通过立法等手段,有效制止滥用和非法转让排污权,杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的写卖行为,要对超标排污进行严厉处罚,通过这些措施确保排污权在二级市场上正常交易.

（3）加强排污权交易信息系统建设,降低排污权交易费用

政府要对排污权交易参与者提供必要的市场交易信息.如果排污权交易费用过大、程序过于复杂、时间过长就会严重影响交易效率.为了有效降低交易费用,政府可以通过组建专业的排污权相似度检测机构,建立相关的信息网络系统,提高交易的透明度以及信息采集能力和披露能力,由此达到降低排污权交易费用、促进排污权交易广泛普及的目标.

（4）建立完备的污染物监测系统

一个完善的排污权交易市场必须具有完备的排污监测系统,在我国现阶段市场体制尚未健全的条件下实施排污权交易就要求政府积极介入这一市场失灵领域,并为构建完备的监测系统和有效的控制手段提供财力支持.环保部门应定期发布污染源企业排污量、排污权使用情况以及排放污染物中所含成分等内容,为排污权交易提供必要的基础数据.

3.完善排污权交易的预算管理制度

政府预算在促进排污权交易事业发展过程中起着重要的作用.排污权交易制度发展较为成熟的国家一般通过预算投资、预算补贴、财政贴息、研究与开发投入等方式,着力深化对排污权交易的预算管理.

在政府预算科目中将政府用于排污权交易的支出项目列入政府经常项目预算当中,提高政府用于排污权交易的资金使用效率.具体做法是,在政府经常性预算的环保支出科目当中设立政府用于排污权交易的子科目,按照每年排污权交易市场规模和财政资金增长情况确定预算资金数据.列入预算的这项资金主要投入于以下几个方面：一是进一步健全排污权交易市场；二是完善排污权交易法制化建设；三是为排污权交易提供基础性信息；四是建立排放污染物监测体系和管理体系.

4.建立健全排污权交易的宏观政策调控体系

除了上述财政支出、税收优惠等扶持方式以外,政府还可以通过灵活运用其他一些宏观政策手段来进一步完善排污权交易制度,这些措施主要有：首先,允许将排污权作为资产列入企业的资产负债表中,即将排污权纳入企业的财务核算体系之内,使企业从排污权交易中取得的收益与其他一般性资产一样成为企业资本的一部分；其次,纳入资产负债表中的排污权在企业发生破产或被兼并时,政府应该允许企业把排污权作为资产进入破产或兼并程序,从而在确保企业的资产完整性的同时促进排污权交易事业的发展；再次,政府可以利用信贷政策对排污权市场进行必要的宏观调节,从而完善排污权交易的宏观环境,确立健全的排污权交易体系.