国外调控土地的经验

摘 要：目前我国房地产市场调控仍处于关键时期,国外调控土地的一些经验做法值得借鉴.我国应继续加强土地调控力度,强化各地的土地管理,完善土地流转制度,充分发挥财政金融的作用,以此来抑制土地的上涨趋势.

关 键 词：土地；调控；土地管理；土地流转

中图分类号：F031.4 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）03-0066-03

目前我国房地产市场调控处于关键时期,控制土地势在必行.如何抑制我国土地上涨,或许从其他国家调控土地的经验做法中可以得到一些有益的启示.

一、目前我国土地情况

(一)地价总体水平上涨

中国土地勘测规划院数据显示,2013年第一季度,我国地价总体水平继续小幅上涨,环比、同比增速持续上升.全国主要监测城市地价总体水平为3175元/平方米,商服、住宅、工业地价分别为5964、4702和676元/平方米.

从区域看,三大重点区域综合地价环比、同比增速持续上升,珠江三角洲地区各用途地价环比、同比增长明显,居三大区域之首,商服、住宅、工业地价环比增长率为1.85%、3.20%、2.19%；同比增长率分别达到5.93%、5.62%和6.44%.其中,深圳市的涨幅尤其明显.

从城市看,第一季度,全国主要监测城市中,半数城市住宅地价环比变化处于平稳区间, 涨幅超过3%的城市大致呈东、西两极分布,东部包括深圳、宁波、佛山、顺德和湛江；西部包括西宁、呼和浩特；涨幅最大的城市是位于中部的安阳.分一、二、三线城市来看,一线城市住宅地价全部环比上涨, 二线城市中除哈尔滨外全部上涨； 三线城市上涨的占81.15%,但其中半数涨幅低于1%.住宅地价变化态势与房价总体趋同.

国际经济形势复杂,国内经济温和复苏,流动性仍处高位是第一季度以来地价持续上涨的宏观因素.货币供给较为宽松和流动性的释放是地价增速上涨的主要动力.2013年2月末我国M2余额达到99.86万亿元,同比增长15.2%.社会流动性增加,高资产居民数量持续上升,投资渠道匮乏使房屋投资需求有内在上升动力,资产保值需动投资商进入房地产市场,直接影响房地产开发投资和销售,带动地价的上涨.此外,对房地产市场从严调控基调不变,“国五条”下楼市“末班车”效应明显,预期波动,房地产市场各项指标上升明显,也成为影响商住地价变化的重要力量.

(二)地方土地财政依旧

2013年第一季度,全国公共财政收入增长6.9%,增速比去年同期回落7.8个百分点. 其中, 财政收入同比下降0.2%,而地方财政收入同比增长13.7%.地方财税增加主要是受房地产成交额增加推动,表明地方对土地财政的依赖至今有增无减.第一季度,房地产相关税收增幅普遍高于全国财政收入增幅.在房地产行业征收的税种中,契税、土地增值税、 耕地占用税、 城镇土地使用税的税收收入增幅分别为38.3%、34.7%、7.9%和7.5%.这四项税收合计2575亿元,占地方财政收入的14.78%.

除了“房”就是“地”,地方政府性基金是地方收入的主要部分,受土地成交额增加的影响.财政部的数据显示,第一季度,国有土地使用权出让收入7700亿元,同比增长46.6%,而去年第一季度同比下降34.6%.此外,部分省市区营业税改增值税试点后,相关收入归属地方,这也相应增加了今年首季地方的财政收入.房地产交易带动地方财政收入增速明显,房地产相关的税收占地方财政收入的40%～60%,个别地方更高.

众所周知,我国税收具有特殊性,税收收入靠“房”,基金收入靠“地”,地方土地财政非常复杂,真正的原因在于,分税制导致地方财力吃紧,当前地方财政收入占全国财政收入的比重,已由分税制改革前的70%左右降到50%以下.在这种情况下,土地财政成了名副其实的“二财政”,依靠出让土地使用权的收入,成为地方财政的主要来源.因为土地出让后,地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的收入,这些收入全部归地方支配,仅此两项就占到地方税收的近四成.

(三)预计地价还将上涨

有专家表示,今年第二季度城市地价总体水平预计会继续上涨.2013年以来,我国经济回暖的扰动性因素依然存在,欧债危机持续影响、全球经济中低速增长、地区地缘政治和地缘经济环境不稳定,使我国经济保持平稳较快发展增添了更多的不确定因素.稳增长、调结构、控通胀成为新一届政府的重要任务.为避免经济发展陷入结构性减速,降低政策性通货膨胀风险,我国政府提出提高经济发展效率、实现收入翻番、发展新型城镇化等发展理念,将为宏观经济的持续健康发展创造新的增长点, 也为支撑地价长期上涨提供动力.而房地产调控政策趋紧的持续性将有利于地价维持相对平稳的态势.在上述双向作用力下,预计地价还将上涨.

二、 国外调控土地的经验做法

(一)科学规划利用土地

美国的土地资源利用计划主要针对城市的土地利用实行科学规划,合理确定建筑容积率、覆盖率以及建筑档次等；通过土地利用规划,引导城市的发展,缓解城市发展压力,控制土地开发的区位速度,提高公共设施的怎么写作水平.

英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成.其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；由执法系统签发规划许可,控制地区的土地开发活动.

日本的土地规划按层次分为全国规划,都、道、府、县规划和市、镇、村规划,每级规划都是针对各自区域内土地合理利用所应采取的措施而设定.目前为止,日本已完成了五次国土综合开发规划.

韩国为缓解土地供需矛盾,科学规划利用土地资源,鼓励建设高层公共住宅,合理开发地下空间,发展地铁体系,有效扩展城市容量,扩展土地经济供给能力. （二）推行土地储备制度

美国把土地储备扩展到了整个区域的功能范围,政府根据发展规划提前有方向、有目的地购写土地,成功解决了最初面临的原军事用地闲置的问题,在提高公共福利、为市民提供住宅、帮助居民获得基地所有权等方面做出了积极的贡献.

法国土地储备具有高度功能化导向与目标化导向,核心目标是解决城市住房困难问题.将农民手中零散、不规整的土地统一收购并储备起来,进行一定程度的整理和再划分,使之成为便于高效开发的城市住宅用地,为市民提供合理、舒适的住宅,较好地配合了城市规划的实施.

荷兰政府通过大规模的土地收购储备,为居民提供低廉、经济实用的住房.在土地征购中,政府给予土地所有者合理的补偿,包括土地现价、建筑物价值和拆迁费等.

(三)建立评估机制

德国为使每一个公民都能清楚了解土地市场的情况,各城市和行政区域都建立了独立的政府土地评估委员会,以便提供关于地方土地市场的详细情况.根据建筑法,这些土地评估委员会有责任收集和分析所有土地和公寓楼的购写合同.除收集和分析土地价格外,这些委员会的主要任务还包括：针对投资申请编写独立评估报告,公布标准土地,获取评估所需的专门数据,发布房地产市场情况报告.

丹麦的土地评估体系由两个层次构成,即国家税务部统一领导和土地估价委员会具体操作.国务税务部的职责是制定土地估价法,根据不同用途的地块制定出计算公式.土地估价委员会负责具体操作,各类土地估价业务,根据税务部颁布的法律法规和计算公式,公布标准地块.

日本政府根据地价公示法,每年都在固定时间里公布由调查和评价的公示地价.其方法是由两名以上评估鉴定的专业人员,对每一标准宗地进行评估,确定标准地价.最后将各标准宗地的标准地价汇总平衡,以政府公报形式公示出来,形成公示地价.

韩国政府在全国范围内选择1万个标准地,由评价专业人员依据评估方法,参照市场交易情况进行评估,经土地评估委员会审议后确定,以政府公报形式每年定期公布.

(四)强化土地交易监督

通过对土地交易进行监督,打击投机行为,推进土地的合理化和市场化,是国外调控土地的一项行之有效的举措.在这方面,日本、韩国的做法颇具特色.

1. 实行土地交易申报制.日本、韩国规定土地交易双方在交易前,必须将所交易土地的数量、位置、用途、等指标申报,经土地审查委员会的审批后才能进行交易.

2.实行土地交易许可制度.日本把那些投机过度、地价上涨过快的地区设定为土地限制区,限制区内发生的任何土地交易活动,必须向地方政府提交土地交易许可申请书.地方政府主要针对地价水平和土地利用目的两方面进行审查.

3. 强化监测手段.日本于1987年设立了土地交易监视区制度,凡是地方政府认为地价上涨太快,影响土地合理利用的地区,便可依法设立地价监视区,一切土地交易必须按监视区规定标准和要求进行申请.此外,日本还严格规定同一宗地两次交易的最短时间间隔期,不允许提前进行第二次交易.

4. 提高交易的透明度.如韩国自1994年1月起,土地交易许可、申报土地登记簿等交易内容全部采用计算机网络管理,有效控制了土地交易的投机行为.

(五)发挥财政金融的作用

1. 出台土地税收政策.美国对土地征收财产税,征税标准是以市场为基准的评估,征收税率各地区不尽相同,一般按年计,按评估价值的一定比例征收.加拿大不动产税的税基包括两部分：一是土地,二是建筑物和其他不动产.德国的土地税制旨在有效配置土地资源和抑制房地产炒作,对居民自有自用的第一套住宅（不包括度检测村）不征收房产税,只对房基地征收土地税.法国不动产税的征收对象分为已建筑土地税和未建筑土地税.意大利对土地交易单独征收增值税,将从土地写入到转让时的上涨部分作为征收对象,按照增长幅度采用累进制,按5%～30%的税率征收.

2. 运用信贷政策调节.美国通过贷款政策限制地价在房价中的比例增长,当地价在房价中的比例超过20%～30%时,美国的贷款机构一般不向住宅开发商发放贷款； 日本地价在1960～1990年的30年间先后出现了三次暴涨,为此,日本政府通过紧缩银根,对地产行业的贷款采取收缩政策,使得土地暴涨的势头有所缓解.

3. 设立金融调控机构.在发达国家,大部分都设有参与和调控市场的房地产金融机构,而这些机构一般为公营、合作或互助性质,如美国的储蓄贷款协会、德国的建房互助信贷储蓄社、日本的住宅金融公库等.

三、对我国的启示

1.加强土地调控力度.借鉴美国科学规划土地的经验,制定我国城市土地资源利用规划、 开发土地利用总体规划,综合运用土地利用计划、土地供应、地价等政策工具,加强对产业、区域发展的引导,推动产业结构调整和集约用地.强化城市土地利用总体规划的整体管控作用,严格依法依规管地用地,坚决防止违法违规用地.此外,依法加快供地进度,政府制定了“十二五”期间要建设3600万套保障性住房的目标,要达此目标,应做好保障性安居工程建设用地供应的储备和预安排.应借鉴德国经验,建立规划和项目节约用地评价制度,让每一个公民都能清楚了解土地市场的情况,建立我国各地城市独立于政府的土地评估委员会,提供关于地方土地市场的详细情况,公布标准土地,获取评估所需的专门数据,出版房地产市场情况报告.借鉴韩国经验,鼓励城市建设高层住宅,合理开发地下空间,大力发展地铁体系,有效扩展城市容量,扩展土地经济供给能力.同时,坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度,推进商品住房用地供应由主导向双向定价、配建保障房等转变.此外,认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》,加快规范农村集体建设用地管理.按照依法、严肃、有效的原则查处征地拆迁中的违法案件,严格责任追究,坚决制止违法强拆行为.加快推进土地管理法修订,切实规范和完善集体土地征收与补偿,维护农民权益,完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权. 2. 强化各地土地管理. 地方政府要认真落实2007年11月19日国土资源部等三部委出台的《土地储备管理办法》和2012年12月19日国土资源部发布的《国土部关于落实房地产调控政策的通知》.为保证国民经济持续稳定快速地发展,逐步减少地方财政对土地财政的依赖. 加大财税体制改革,完善土地储备制度,加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力.（1）规范土地出让金的收支,严格土地出让金的来源与运用,规范账务管理.审计部门要定期不定期进行审计,强化监督约束.（2）控制土地,不要让地价卖得太高,卖得太高最终结果会带动房价进一步上涨,通过抑制地方政府的卖地,抑制房价.（3）加大财税体制改革,对地方政府跟政府之间的税收分配进行进一步的调整,解决地方政府财权、事权不匹配,抑制地方政府举债或卖地冲动.目前首要任务是进行分税制的进一步改革,给地方政府稳定的财源是弥补地方财政缺口的重要举措.一方面可以适当提高地方政府在增值税、个人所得税、企业所得税等的分成比例,其分成比例要能够达到遏制地方政府对土地财政的严重依赖.另一方面通过重构现行房地产税制,改革和完善已有税种以及开征某些新税种来填补目前地方财政的缺口和地方税种的缺位.（4） 加强对地方政府相关人员约束,加大土地财政透明度,强化地方政府土地的管理,与此同时,政府应加强监督当地的土地市场,防范地方政府和开发商共同推动土地上涨.

3. 完善土地流转制度.在工商业用地拍卖制度下,土地一定会反应市场供求状况.土地供不应求,上升；土地供过于求,下降.现行土地供不应求的状态,从需求方面看,由于经济发展,城镇化日益深入,土地需求不断增长.从供应方面看,现行的土地流转制度制约了其有效供应.在现行土地流转制度下,土地先从农民与居民手中流转到地方政府,地方政府是惟一的写方,写方垄断导致土地补偿不足,土地供给减少；在土地拍卖过程中,面对开发商,地方政府又成为惟一的卖方, 卖方垄断导致土地出让过高,再次减少土地供应.面对日益增长的土地需求,只有完善现行土地流转制度,才能打破地方政府双重垄断的身份,合理土地流转, 增加土地供应, 从而平衡稳定土地.去年,国务院通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》, 对现行的农民集体所有土地征收补偿制度进行了修改,令补偿数额更接近市值.无疑,这是中国土地流转制度改革中一项具有重要意义的举措.上述修正案一旦通过,将从法律上强化农民的土地使用权.如果中国政府能够顺利实施上述改革,将增大某些地方官员以公共利益为名,随意征收土地的难度,将有助于改善中国经济过于依赖投资的结构性问题, 也能削减土地人为压制造成的部分行业的畸高利润.此外,如果农民能真正从征地补偿费提高中获得好处,还可促进消费.

4. 充分发挥财政金融的作用.国际经验表明,运用财政金融手段调控能够有效平抑土地上涨.（1） 出台土地税收政策.征收房产税、遗产税、赠与税、空置税,减少房地产空置,通过税收的方式来进行调控,有效配置土地资源和抑制房地产炒作.（2）运用信贷政策调节.银行业金融机构落实银监会等四部委《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）限制地产行业的贷款发放,使得土地上涨的势头有所缓解.一是银行抓紧建立完善土地储备机构名单、年度融资规模等信息获取渠道,强化动态管理.二是加强土地储备机构风险监控,做实做细年内到期贷款还款流评估,及时调整风险处置预案,防范化解资金链断裂风险.三是灵活处理已审批未发放贷款.对于贷款资金用于保障性安居工程和重点在建、续建项目土地收储的,银行机构与土储机构协商确认后发放,同时加强资金流向监控,严防资金挪用.四是分类对待调整贷款期限的需求.对重新修订贷款期限的需求, 银行机构与有关方面加强沟通、审慎评估、区别对待,根据现行监管规定和贷款项目综合评估结果,逐笔确定是否调整以及调整的期限.坚决禁止银行机构以其他贷款名义绕道违规发放土地储备贷款.