本站原创【内容提要】冷战结束后,美国一超独霸.为巩固和拓展其全球海洋利益,美国调整了自己的海洋战略,强化对全球海洋的实际管控.特别是新世纪以来,美国加强了在西太平洋海域的存在和制海权的掌握.本文探讨了美国海洋战略在政治、经济、军事安全领域的主要表现及其基本特征,初步分析了美国海洋战略调整和新动向对我国海洋权益产生的重要影响.
【关 键 词 】美国 海洋战略 海洋权益
【作者简介】刘佳,国家海洋信息中心助理研究员,硕士研究生；李双建,国家海洋信息中心副研究员,硕士研究生.
【中图分类法】P7
【文献标识码】A
【文章编号】1006-1568-(2012)04-0061-68
苏联解体后,蓝色的海洋上只有美国一枝独秀.为了保住其“海上霸主”的宝座,美国不但继续奉行“谁控制了海洋,谁就控制了世界贸易；谁控制了世界贸易,谁就可以控制世界财富,继而控制世界本身”的信条,而且愈加重视自己的海洋权益,积极调整和制定新的海洋战略,进一步强化其全球海洋强国地位.本文主要探讨新世纪以来美国海洋战略在政治、经济、军事安全等领域的主要表现,初步归纳了此间美国海洋战略调整的特点和动向,分析了这种变化可能对我国海洋发展产生的负面影响.
一、新世纪美国海洋战略的新变化
进入21世纪以来,美国的海洋形势发生了很大改变.人口和社会经济活动日益向沿海地区集中；水质下降、重要栖息地遭到破坏等海洋生态退化问题仍在继续；沿岸渔业资源衰竭的形势并未扭转；全球气候变化导致海平面加速上升、暴雨和水灾加剧,沿海环境发生了巨大变化.威廉王子湾溢油事故促使了环境保护立法运动的复苏,直接导致了《石油污染法》的实施以及对《海岸带管理法》的修订.从这一时期开始,联邦政府对海洋资源可持续利用和环境保护的重视程度日渐提高,开始重新考虑制定新的海洋战略和政策,寻求一条可持续开发利用海洋的新道路.除此之外,作为国际海洋事务公认的领导者,美国将自己隔离在《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》等重要国际协议范围之外,美国如何在国际海洋事务中重获领导地位也成为其海洋战略的重要挑战.
随着领导世界的意愿日益强烈,美国研究出台了一系列有关海洋发展的报告和文件,以巩固其世界第一海洋强国的地位.本文主要从以下四个方面加以阐述.
(一)完善政策法规,加强海洋综合管理
为进一步完善政策法规,加强海洋综合管理,2000年7月,美国国会通过了《2000年海洋法案》（全称为《关于设立海洋政策委员会及其他目的的法案》）, 为制定美国在新世纪的海洋政策提供了法律保障.依据该法案,由总统任命组成的海洋政策委员会（Commission on Ocean Policy）于2004年9月20日正式向总统和国会提交了名为《21世纪海洋蓝图》的政策报告,报告特别提出了“加强沿岸规划和管理,将沿岸管理和流域管理相结合”以及“基于生态系统的管理”的新理念,极大地丰富了海洋综合管理的内涵.同年12月17日,布什总统向国会提交了《美国海洋行动计划》,对落实《21世纪海洋蓝图》提出了具体措施.《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》的制定,是1969年总统委员会发布“斯特拉特顿报告”35年来美国首次在海洋政策领域采取的一项重大措施,为21世纪美国海洋战略奠定了基础.
奥巴马总统上任不到半年,于2009年6月12日发表总统公告称：“本届政府将继往开来,采取更加全面和综合的方法来制定国家海洋政策.” 2010年7月19日,奥巴马总统签署行政令,宣布出台管理海洋、海岸带和大湖区的国家政策.该项政策旨在有效保护、管理和养护美国的海洋、海岸带和大湖区的生态系统与资源,并采用综合方法,对气候变化和海洋酸化作出反应,同时使国家海洋政策与国家安全与外交利益保持一致.行政令还提出在全国范围内开展海岸带和海洋空间规划,并将其作为推进基于生态系统的海洋管理的重要途径加以落实.这是美国第一项国家海洋政策,为美国现阶段及今后一个时期关于海洋、海岸带和大湖区的管理决策提供了必要的依据和保障.
(二)建立高层协调部门,调整联邦机构职责
美国是联邦制国家,在海洋管理方面采取和地方分权的形式.根据美国有关法律规定,离岸3海里内海域由沿海各州负责立法,实施管理.自3海里以外到200海里专属经济区由联邦政府负责,按职责分工由各联邦行政机构执行.在联邦一级,海洋职能管理部门是国家海洋与大气局（NOAA）,此外涉及海洋管理的部门还有运输部、内政部、能源部、国防部及国务院等部门.据统计,60多个国会委员会和分委会监督着大约20个联邦机构和常设委员会实施至少140部联邦涉海法律, 以此造成的管理职责重叠、混乱、冲突或缺失的弊端随处可见.建立一个高级别的跨部门委员会来处理国家面临的与海洋和海岸带有关的挑战早已成为美国海洋界的共识.为此,《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》均有针对性地提出机构调整或重组,以便提高政府工作的灵活性,对各州和利益相关者的需求及时响应,更好地适应以生态系统为基础的管理方法.根据海洋政策委员会的建议,机构改革或重组可分为3个阶段进行：第一阶段为近期行动,即制定海洋与大气局组织法,将其职责纳入法制轨道,增强实力；第二阶段为中期行动,即有选择地对涉海机构的涉海职责和项目进行调整与合并,减少不必要的重复,降低行政成本；第三阶段为长期行动,即增强联邦政府职能,建立更加统一的、基于生态系统的自然资源管理组织结构.
为实施新的国家海洋政策,奥巴马政府对现有的海洋政策委员会进行了一系列改革,将部级和副部级分机构进行整合并强化其职能, 成立了内阁级别的国家海洋委员会（National Ocean Council）,直属总统行政,负责统筹和协调联邦各部门的涉海工作,以便有效地贯彻落实国家海洋政策.改组后的国家海洋委员会与布什政府成立的海洋政策委员会相比,具有更高的权威性和代表性,有助于提高联邦政府涉海事务统筹协调的成效和工作效率.