本站原创摘 要 自改革开放30年来,学界对中国县政的研究自20世纪三四十年代形成第一批成果之后,又进入了一个新的研究阶段.学者们从历史学、政治学等学科出发对中国封建社会的县政、民国时期的县政和建国后的县政作了逐步深入的研究,取得了一些重要的成果,但也存在一些不足,有待我们继续深化、拓展和提高.
关 键 词中国县政；改革；综述
自秦推行郡县制以来的2700余年里,县一直作为我国基层政区单元,保持了相对的稳定.构成了我国政治稳定、经济发展、社会安定的基石.同时,对县的研究也一直是中国学术界进行研究的一个领域[1].改革开放以后,随着我国社会科学的恢复和发展,近30年来,对县政的研究又进入了一个新的阶段.当前学界主要是从政治学、历史学、行政管理学等学科出发来研究中国的县政问题.
目前,在对中国当代县政改革的研究中主要存在四大进路：一是从县域经济发展的角度来论述县政的改革,即对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究.二是从县职能转变、完善机制等角度提出的县政改革.三是从县级财政解困角度对县政改革的探讨.四是从农村综合治理角度提出的县政改革.下面我们逐一予以分述：
一、从县域经济发展角度展开的对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究
从县域经济发展角度讲,不少学者认为目前的“市管县”体制存在诸多问题,而且随着市场经济的发展、城市化进程的加快,其弊端和局限性日益突出.主要表现在：第一,规模小、辐射功能弱的地级市,“小马拉大车”,并未带动所辖县发展.第二,普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县现象,市县矛盾突出.第三,经济绩效并不突出,等等.[2]
基于此,目前,在我国许多省区都开始了“强县扩权”的改革.即在暂时不涉及行政区划层级的情况下,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋子经济强县（市）,以推进县域经济的发展.许多学者对此寄予厚望[3].
刘君德提出要理性看待“强县扩权”改革,认为它只是在现有行政管理体制框架下对市县经济和社会管理权限的调整,具有过渡性质.在市场化进程中“市管县”体制由于失去了原有的制度支撑条件和相适应的制度环境,其体制绩效越来越不明显,暴露出制约区域经济一体化进程的问题.在这种情况下,如何建立一种适应经济社会发展和社会制度变迁进程的行政管理体制,就成为当前中国行政管理体制改革面临的重大课题.他认为,通过行政区划体制创新,构建“省直管县（市）”的扁平化公共行政体制,减少行政层级,可以较好地克服市管县体制的弊端,促进区域经济的健康发展.[4]
此外,杜钢健、吴理财、孙学玉、宫桂芝等论者也主张改变市管县体制,实行省直管县.也有学者对“省管县”带来的负面影响表示了担忧.[5]
王健、鲍静等则认为,由于目前我国行政区经济现象的存在,在不改变政府职能的前提下,单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突,只能陷入行政区划调整―――新的区域经济一体化与行政区划的冲突――行政区划再调整的恶性循环.同样,市管县体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求,关键不在于行政区划,而在于背后的政府职能转变的滞后问题.根据上述理由,他们认为“复合行政”是解决行政区经济问题上的一种新思路.[6]
二、从政府职能转变、完善机制等角度提出的县政改革建议
我国县级政府就自身而言,面对外部行政生态环境的变化,自身在职能、机构、能力等方面也存在诸多的不足,需要不断地加以改进.宋德福认为,作为上层建筑的组成部分,县级政府的职能不是一成不变的,它要随着社会经济、政治、文化的发展而发展,随着国家形势和任务的变化而变化,随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整,以保持与外部环境条件相适应,满足社会公众的需要[7].尹廷分析了市场经济条件下县政府行为能力的不足,主要表现在：一是县政府的权威影响不足；二是县政府的自组织能力不足,主要是县政府自主管理权力不足,决策体系不完善、财政自给程度不高；三是县政府的执行能力不足,包括中观调控能力与公共怎么写作能力不足[8].有学者提出了在知识经济时代的今天,县级政府的回应能力明显不足.[9]
而要如何使政府转变职能并完善机制,学者也作了多方面的探索.唐代望认为：县级政府职能由“全能政府”向“有限政府”转变；政府机构数量由“大政府”向“小政府”转变；管理理念由传统社会的“‘自’本位”向现代社会的“民本位”转变.[10]
毛寿龙、李梅指出,在政府与市场的关系中,政府是强者,市场是弱者,根据弱者优先的原则,必须优先考虑市场,建立以市场为基础的县级政府.如果一项事务,由私人干比县级政府干好,那么就应该由私人干；如果两者干得一样好,为了鼓励私人的积极性,并避免官僚主义的危害,也应该由私人干.[11]
宋亚平根据自身任湖北省咸宁市咸安区委书记的工作经验,认为要改革当前县行政体制弊端,一是要重新审视政府责任和重新整合政府职能.从到地方都应该树立“有限能力政府”和“有限责任政府”的新观念；二是全面清理和大幅减少行政性审批；三是积极引入现代企业的管理模式.包括竞争激励机制和淘汰机制、成本核算机制等；四是尽快建立和完善社会保障体系,保障机构改革顺利进行；五是完善现行财政管理体制.建立公共财政、实行“县财省管”等.[12]
与上述改革思路不同的是,于建嵘、李连江提出：一是按照地方自治原则建立县域政治,其二是按照分权原则建立县域司法制衡.建立县域自治,一是要重新对县政领导进行政治定位,建立民众对县政领导的政治授权程序,同时让他们负起刚性的政治责任；二是发挥地方政治精英对地方政治的主导作用.具体到制度层面的要求,就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度.而建立县域司法制衡就是在一个县的区域内,司法部门与县政权分离.为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系,政府可以考虑实行司法人员的流动回避制.[13]这些探讨具有重要的开创意义. 此外,陆凯阳、刘中连、尤光付、邵英华等在他们的学位论文中也对完善县政府机制进行了探讨.
三、从县级财政解困角度展开的县政改革研究
暴景升《当代中国县政改革研究》是目前看到的明确地从县财政改革的切入点论述中国当代县政改革的专著.他认为县级政府作为一级重要的地方政府,和其他政府层级一样经历了经济体制和政治体制的转型过程,目前仍处于这个转变的过程中.但是,不论是政治改革还是经济改革似乎都不到位,经济的市场化水平仍然较低,政府对经济资源的控制依然强而有力.看来,单纯的政治体制改革,或者经济体制改革无法解决县级政府所面临的挑战.而且不管是经济问题还是政治问题,如近年来所面临的财政困境、政治腐败、领导体制上的个人专断问题,都集中反映在财政上.因此,通过财政制度改革建立公共财政制度是解决县级问题的根本出路.[14]
张若愚《论当前行政层级改革》从市管县体制的弊端出发,在分析了中国古代传统县政区与国外的经验后,提出：行政区划改革涉及的主要问题是利益调整问题.所包含的核心内容是各级政府行政权（包括事权财权、资源配置权等）和行政责任的界定.但由于种种原因,目前直接对行政区划进行调整存在一定的难度,因此可以首先对财政层级结构进行改革,即财政层级改革先行于行政层级改革,以前者带动后者,最终实现行政区划改革的既定目标.并提出了“扁平化财政管理体制”,即：一是缩减财政层级,避免财政浪费；二是在缩减财政层级的同时,规范各级问财权划分；三是按照效率和公平的原则,进一步规范事权划分.[15]
闫天池、杨松建认为：解决当前县级财政困难单靠政府财政扶贫是不行的,最根本出路在于县本级,贫困县要大力发扬自力更生的精神,促进县域经济发展,从开源和节流两个方面出发,解决县级财政困难问题.[16]
四、从农村综合治理角度提出的县政改革设想
近年来,随着农业税的取消和“建设社会主义新农村”目标的提出,农村综合治理改革问题已进入政府和学者的议事议程.徐勇从乡村治理的角度提出“县政―乡派―村治”的构想.其中,“县政”是指县成为国家在农村的基层政权,独立承担法律责任,直接对本县政务和人民负责.在国家治理体系中,县拥有更多的自主权,主要根据规则――遵守而不是命令――服从关系行使权力.即国家明确规定县所拥有的权限,并主要运用法律等方式管辖县政事务,而不是直接的行政干预.为了保证县级政府成为一级责任政府,在县一级实行县人大代表和县长双直接选举.县人大代表职业化,专事议事与监督.县长民选,对本县行政事务全面负责.为了防止地方主义和离心倾向,可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响,保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施.[17]
于建嵘认为农村综合治理改革的突破口在县.因为乡镇虽然是一级政府,但不是完整的政府,人大没有办法开会,没有检察院、没有法院也没有,有很多职能他承担不了.所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章,乡镇改革一定要和整个县的改革相结合.农村综合改革实际上考察的是县的改革.主导中国农村发展的是县而不是乡镇,这一点应该首先树立起来.先考虑好县的定位,再考虑乡的定位.[18]
张德元也提出“变乡镇改革为县政改革如何?”他认为,如果不改革县政只改乡镇是不能起到较大效果的.并从县政改革与乡镇改革相比的重要性、可行性、安全性等角度作了论述.[19]
除了以上对建国后县政的研究之外,政府官员、学者、媒体记者等也对现实中进行的一些较为敏感的县政改革试验做了报道和关注.如宋亚平在湖北省咸宁市咸安区旨在塑造“有限责任政府”的政府机关干部“下海”分流等内容的“咸安改革”、张锦明县人大代表常任制等内容的“雅安改革”、仇和整顿县政的改革等等[20].
总之,近30年来对建国后县政,学者在县级政权的运行体制、决策过程、行政生态、县政府职能、县政改革等问题上展开了研究.与前两个时段的研究相比,学界对建国后县政的研究不仅在研究县政的时代、主题上发生了变化,在运用的方法上也逐步呈现出了多元化的特色；不仅对当代中国县政的现状予以关注与研究,学者们也在试图借鉴西方的学术资源,如“有限政府”理论、“治理与善治”理论、政府行为“决策―输出”理论等,并做出了一些重要的尝试.然而,从所研究的主题和取得的成果来看,仍显零散.尚没有形成明显的较为统一的研究方法、研究概念、研究问题与研究范式等.综上所述,近30年来,学界对中国县政的研究,在中国封建社会的县政、民国时期的县政、建国后的县政及其改革等方面都有涉及并不断深化.取得了重要的研究进展.这些研究成果对于丰富我国历史学、政治学等学科相关理论知识具有重要意义,并已初步形成为中国学界理
论研究的一个独立领域,而所存在的不足则为我们继续拓展、深化和提高提供了新的空间.
注释：
[1]在我国传统古代社会,就可散见时人、学者对县政的议论与记述,如海瑞《海瑞集》、名幕汪祖辉《病榻梦痕录》等,但却是比较零散、不系统的.在我国20世纪三四十年代形成了中国县政研究的第一批成果,如程方《中国县政概论》（商务印书馆1939年版）、陈柏心《中国县政改造》（重庆国民图书出版社1942年版）、胡次威《民国县制史》（大东出版社1948年版）等.但之后,随着战争与革命带来的社会宏观政治、经济、社会、文化等方面的急剧变革,人们所关注的焦点自然也转向了这些宏大的事项上,而对作为社会、政治基层单元的县政研究则出现了停顿.直到改革开放之后,学界对中国县政的研究才又重新开始.
[2]王吉平.理论界对市管县体制改革的探讨[J].兰州学刊,2005（5）.
[3]如《廉政望》2006年第1期登载了一组“中国进入‘扩权强县’”的文章.
[4]刘君德.论“强县扩权”与政区体制改革[J].杭州师范学院学报,2006（6）.
[5]孙学玉.当代中国行政结构扁平化的战略构想[J].中国行政管理,2004（3）.
[6]王健,鲍静,刘小康,等.“复合行政”的提出―――解决当代中国区域经济一体化与行政区冲突的新思路[J].中国行政管理,2004（3）.
[7]宋德福.中国行政管理与改革[M].中国法制出版社,2001：32-33.
[8]尹廷.浅议县级政府行为能力之不足[J].江西行政学院学报,1999（4）.
[9]王凤云.提升我国县级政府回应能力的途径研究[J].广西社会科学,2004（4）.
[10]唐代望.现代政府的历史性转变[N].广州日报,1998-05-19.
[11]毛寿龙,李梅.有限政府的经济分析[M].上海三联出版社,2000：115.
[12]宋亚平.解决县级行政体制弊端的几点建议[J].决策咨询,2002（2）.
[13]于建嵘,蔡永飞.对话：县政改革是中国改革新的突破口[N].南方周末,2007-09-12.
[14]暴景升.当代中国县政改革研究[M].天津人民出版社,2007：349-356.
[15]张若愚.论当前行政层级改革――对取消“市管县”的思考[J].宁波工程学院学报,2007（8）.
[16]闫天池,杨松建.我国县级财政困难的解决对策[J].东北财经大学学报,2003（5）.
[17]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学,2002（2）.
[18]于建嵘.农村综合改革的落脚点应是“强县”[N].农民日报,2007-7-25.
[19]张德元.变“乡镇改革”为“县政改革”如何[J].乡镇论坛,2007（8）.
[20]相关报道请参见：《决策咨询》2001年第1期发表了一组关于“咸安改革”的报道；《倾力推十年触坚冰女书记张锦明艰难试验不言悔》,《南方周末》2007年7月26日；《最富争议的市委书记：仇和》,《南方周末》2004年2月5日等.