本站原创什么是行政决策体制的现代化,无论在理论界还是实践部门的认识都存在着较大的分歧,见仁见智,莫衷一是：有人认为它是现代科学技术手段在决策中的充分运用；有人认为是在行政决策体制内部实施有效地分权.这些观点有其合理之处,但也不乏偏颇.笔者认为,行政决策体制现代化是指行政决策主体根据法律赋予它的权责体系进行的合理分工,运用各种科学决策方法并依据一定的活动程序进行决策的规则体系,它包括行政决策主体检测设的“经济人”化、决策分工的制度化、决策过程的程序化以及决策方式的化.
行政决策体制现代化的前提：主体检测设“经济人”化
人性检测设是人类社会经久不变的主题,该命题表面上看与行政决策体制无关,但恰恰相反,决策主体的人性检测设正是所有行政决策体制赖以形成的前提.决策主体作何检测设在一定程度上关系到行政决策体制的发展方向：有什么样的决策主体人性检测设,就会产生什么样的行政决策体制.从发生学角度上看,现代行政决策体制的形成肇始于决策主体的“经济人”检测设.
“经济人”检测设源于古代的人性恶,由泰罗的科学管理而得名.“经济人”检测设认为,人都是自私的,只要有可能就会实现自己利益的最大化；人总是喜欢逃避责任,推过揽功.将“经济人”检测设运用于行政决策主体即是,在一定情况下,他们有可能会用公共权力为自己的私利怎么写作；而且他们在决策责任的选择上可能更喜欢报喜不报忧、抢功不要过.从“经济人”检测设出发,考虑到决策主体可能损公肥私的风险以及决策质量和决策效率低下带来的行政决策总成本的增大,权力赋予者必然会从各个方面对决策主体进行限制,进而形成制度化的行政决策体制.
与“经济人”检测设相对是“公仆”检测设,即认为行政决策者总是毫不利己、勤政为民、兢兢业业、勇于承担责任.由于我国古代儒家的人性善的思想积淀至深,导致当代中国行政决策体制主体的人性检测设前提容易倾向于人性“善”,认为决策主体都是好人；换句话说,人们期望决策主体成为自己的“公仆”.从理论上说,行政决策主体的权力由公众赋予,因而把行政决策主体视为“公仆”未尝不可.但从实践上说,“公仆”检测设意味着维护行政决策体制的主要纽带是情感理性而非制度理性,这大大降低了公民对决策主体的防范意识,使得行政决策体制的制度化方向发展受到窒碍.事实上,“公仆”检测设决非中国独有,在欧美发达国家也同样存在“公仆”检测设的思潮,只不过被“经济人”思潮掩盖罢了.
“经济人”检测设应该是一个不争的事实.在古代社会,由于皇帝的“家天下”观念,行政决策主体是以皇家的雇佣身份（“私仆”）出现的；随着近现代皇家的权力公共化,也由于近代思潮的蓬勃发展,行政决策主体开始以“公仆”身份出现.但无论是在古代还是在现代,“经济人”检测设都成立.我国古代有句俗语“千里来做官,为了吃喝穿”；当今社会上对“高薪养廉”的争论,都是反映这一情况的.其实,如果走出传统的把“经济人”检测设看作是一个带有贬义色彩的价值判断的羁绊,它应该是一个中性概念.“‘经济人’检测设只申明了一个基本事实：个人会基于不断增长的自我需要扩张私利,在缺乏有效制度约束的情况下,这种扩张可能会由于资源稀缺性增加,而与他人利益发生冲突.”在讨论行政决策体制时重视“经济人”检测设并不意味着所有行政决策主体都是坏人,它只是要以此保障决策主体在决策时尽可能地从公众出发,为公众怎么写作.
西方国家在“经济人”检测设的前提下完成了行政决策体制现代化的构建,我国则在“公仆”意识的主导下导致传统行政决策体制无法向现代行政决策体制转变,根源就在于两种行政决策体制对人的认识不同.为此,中国要实现行政决策体制的现代化,前提是改变对决策主体的人性检测设,即从传统的“公仆”检测设转变为“经济人”检测设.
行政决策体制现代化的基础：决策分工制度化
由于政府职能的扩展,现代行政决策的内容、形式数量等都发生了巨大的变化,单靠行政首脑个人的力量显然已无能为力,决策职能的细分以及与此相应的专门机构和职业的出现是行政决策体制发展的必然趋势.行政决策体制现代化的最为重要的特点即是断、谋、行的分工合作,每一点都形成了相对独立的功能和结构体系.
在这一点上,我们说的并不是国家权力的分立―――马克思早已在马黎公社后就为社会主义国家确立了“议行合一”的国家体制,而是说为了更好地行使好国家赋予政府的权力,提高决策效率和决策质量,在行政决策体制内部进行分工.事实上,马克思并不是简单而绝对地主张实行“议行合一”,“任何新的生产力,只要它不仅仅是现有生产力的量的扩大,都会引起分工的进一步发展.”现代行政决策体制的内部分工正是生产力发展的必然结果.改革开放前的中国把国家层面的“议行合一”原则延伸到决策体制内部既无必要,也不可能；强制化的结果只能是以行政决策效率和决策质量的降低为代价.改革开放后,行政决策体制内部分工被提到了议事日程,各级政府都形成了相对独立的断、谋、行系统.
从行政决策体制的职能分化而言,断、谋、行各有其职.领导的职能是“断”,即在各种方案之间选择最有利的一种方案,
或者是把各种方案综合优化成一种新的方案；与此相适应,领导最重要的是要做到决策的果断性和相关价值的选择.参谋*9穴研究部门*9雪的职能是“谋”,即对公共行政的重大问题进行系统的、科学的理性化思考,并形成相应的方案供领导选择；与此相适应,参谋最关键的是要做到独立自主,实事求是.下属的职能是“行”,即正确贯彻落实领导拍板的决策方案,并将执行的效果反馈给领导；与此相适应.下属最重要的是要做到无条件的服从和高效率的执行.除此之外,秘书起着协调和文书工作,即在决策时准确传达领导的意图,协调决策体制内各职能之间的需求,负责起草相关文稿.
需要注意的是,当前我国某些地方行政决策体制出现内部职能的错位现象,具体表现在：（１）参谋秘书化,即参谋不是独立自主地出主意,而是为领导写稿子,沦为领导的秘书班子；（２）秘书行政化,即秘书不是为领导写文稿,而是成了“官”甚至取代领导“断”的职能；（３）领导参谋化,即领导不是进行重大的决策,而是在不断地想问题出主意.行政决策体制内部三种职能的错位相互联系,形成了循环错位陷阱.有人对一个省的所有政策研究室进行调查,发现其有三种类型：文秘型、研究型、两者结合型,而两者结合型中文秘占７０％.为此,我国要实现行政决策体制的现代化,必须将行政决策体制内的职能“正位”,还“政”与领导,还独立性于参谋.
行政决策体制现代化的关键：决策过程程序化
现代行政决策体制改变了过去行政决策时的随意化倾向,把决策过程定位于相对稳定的决策程序,越是重大的决策越强调程序化.一般地说,行政决策程序化主要体现在以下几个方面：（１）发现问题,确定目标；（２）集思广益,拟定方案；（３）分析评估,方案择优；（４）选择试点,方案优化；（５）实施方案,反馈调节.这是行政决策程序的几个最主要的环节.
中国传统文化注重实质正义较多,于程序正义则不免有轻视之嫌.就行政决策体制而言,多注重决策效果,不太关注决策程序的构建.今天,对于决策过程的程序化,已引起了高度重视.我们应该认识到,程序对于决策行为的严格限制使决策者带上了清教徒色彩,同时这也使得行政决策带上了神圣的光环,它让权力运用的同时受到严格的限制,这无疑是一项非常明智的制度设置.缺乏程序的行政决策体制是难以有效运转的,结果只能是决策首脑的一意孤行.通过中立性的程序设计来规范决策行为,整顿决策秩序,这既是过去历史的深刻教训,也是今后行政决策现代化的主要方向.
行政决策程序化对于现代行政决策具有至关重要的地位和作用.从某种程度上说,它是行政决策体制现代化的重要标志：（１）行政决策程序化从程序上避免了决策随意性.虽然行政决策以效率为中心,强调决策时的首脑负责制,但这并不意味着行政首脑在决策时的独断专行,依靠决策者个人,在实践中也难以完成日益复杂的和超大规模的现代公共决策的任务.决策过程的程序化事实上体现了决策过程中的相对分工,决策的责任形式依然是首脑负责制,程序的限制是避免行政决策的随意性.
（２）行政决策程序化有效地保证了决策的高质量.尽管现代行政决策有着明确的责任制,但决策的责任却未必是决策者所能够承担得起,因而行政决策总是以政府（国家、人民）作为决策风险的承担主体.所以在规定了行政决策首脑负责制的同时,强调决策的程序化,可以相对地保证决策的质量.在行政决策程序化的过程中既有民意的收集,容纳各种不同意见的争论,可以最大限度地对决策进行全方位、多层次地思考,使得方案在正式实施前做到尽可能地优化；又为决策实施过程中的纠偏提供了准备,防止追踪决策时的草率现象.
需要关注的是,决策程序在某些时候必然是以牺牲效率为代价：程序化的设计永远不可能比一个人拍板来得快.决策时到底是效率优先还是程序优先,选择关键是决策成本：如果是重大的决策,考虑到决策失误时带来的决策成本太大,应该以程序优先；如果是紧急的决策,考虑到延误决策可能增加的决策成本,应该以效率优先；如果是次重要的决策,考虑到决策程序的成本,可采取效率优先.
行政决策体制现代化的形式：决策方式化
行政决策方式的化是行政决策体制内外诸因素共同作用的结果.从决策体制内的因素看,决策的价值取向不再仅仅是效率,公平在现代社会占有举足轻重的地位；决策的规模、数量和要求发生了今非昔比的变化,仅靠个人的能力难以完成.在我国,行政决策对社会的发展具有举足轻重的作用.
从决策体制外的因素看,行政决策方式化是政治化浪潮在行政决策体制内的反映.
化之所以具有如此大的诱惑,以致于素以效率优先的行政决策体制为之动容,一方面由于它代表着公众的政治利益,另一方面在于它能够容纳各种不同的思想.行政决策方式的化并不意味着否定决策效率,恰恰相反,它是对为效率而效率的不足所采取的一种补救.“并不以不同价值的一致为先决条件,毋宁说,它只是为把价值相互联系起来以及把解决价值冲突放到公开参与公共过程之中提供一种方法,它仅仅遵从保护过程本身形成和形式的特定规定.”正因为在行政决策体制内并不象在政治体制内是追求的目标而是“提供一种方法”,因而它不但能够改变在政治体制内的无视效率现象,而且可以矫正行政决策体制内由于过分专权而导致的决策质量低下和决策风险成本过大现象.
现代行政决策体制对与效率进行了有机的协调：既保证了机制在决策时的运用,又避免了决策低效乃至无效率现象.事实上,现代行政决策方式的化也并不意味着责任分摊,即由参与行政决策的人共同承担.如果这样,行政决策就会沦为人人有责而人人不负责的尴尬困境.从某种意义上说,决策方式的化并不否定行政首脑在决策中的首要地位和砥柱作用,而是要为其决策时的集思广益提供制度上的支持.这种支持并不遵循政治意义上的少数服从多数的规则,而是保留行政决策首脑负责制的游戏规则.
行政决策体制现代化是一个系统的体系,其中“经济人”检测设为其提供了导入性观念前提,决策分工制度化为其提供了制度性基础,决策过程程序化为其提供了程序性支持,决策方式化则是其重要的运作方式.上述四者相辅相成,共同构成了现代行政决策体制.
编辑一凡