本站原创内容摘 要回顾自1978年至今30年间中国社会政策的演变和发展,一种引致和谐的社会政策正在中国形成.社会政策的结构从实践性社会政策与学科性社会政策的失衡走向协调；主题从发展与公正分离走向二者的统一；目的从追求高的生活水平走向追求好的生活方式；功能从应付矛盾走向引致和谐；品格从他性走向自性；地位从边缘走向中心.
关 键 词社会政策实践性公正他性自性
作者景天魁,中国社会科学院社会学研究所研究员、博士生导师.（北京：100732）
回顾自1978年至今30年间中国社会政策的演变和发展,我们可以欣喜地说,由于广大社会政策研究者和实践者的不懈努力,中国的社会政策取得了巨大的进步,也许这一领域的成就不能与经济成就相比,但它的变化无疑是历史性的,如果用一句话来概括,那就是：一种引致和谐的社会政策正在中国形成.笔者试图从结构、主题、功能、品格和地位等方面,描绘它的主要特征.
社会政策的结构：从实践性社会政策与
学科性社会政策的失衡走向协调
这里所说的结构,首先是指社会政策的构成.当我们要考察中国的社会政策并研究它的结构时,确定我们的视野范围是首要的.正像中国自古以来并没有“社会”一词,但却形成了世界上最大、最复杂的社会,而且在很多时候还治理得很好一样；中国作为学科的社会政策也起步较晚并且一度发展不顺利,但是实践性社会政策却一直存在,并且积累了丰富经验.我们都看到,例如,中国每年都能安排新增的1000多万人就业,其规模相当于有些发达国家的总人口,而失业问题就是在那些拥有完善的就业政策的发达国家也是一个棘手的问题.中国每年都有1.5亿人在流动就业,人口迁移规模既在世界历史上前所未有,又长期保持了基本稳定.诸如此类的现象很多,从社会政策的角度讲,很多问题是在学科性社会政策还没有做出反应的情况下就基本获得解决的.很多时候实践性社会政策走在了学科性社会政策的前头.我们且不忙评论这种现象,先要承认这个事实.改革开放以来,一些由迫切的现实问题直接引发的社会政策取得了重要的进展,尤其是那些主要依靠行政和财政手段的社会政策,例如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策等.这种情况告诉我们,在回顾社会政策的发展过程时,我们的视野不能局限于学科性社会政策,应涵盖实践性社会政策与学科性社会政策两个方面；另外,要特别重视实践性社会政策与学科性社会政策二者的关系.
一个好的社会政策结构体系,应该是科学、公开、开放的体系.如何能够形成这样的结构体系呢?基础就在于实践性社会政策与学科性社会政策的均衡和结合.
改革开放30年来中国社会政策的发展历程,是实践性社会政策与学科性社会政策从不均衡走向均衡、从分离走向结合的过程.由于社会结构的转型和社会问题的凸显,改革开放以来,是中国社会政策出台比较频繁的时期,数量空前之多,范围空前之广.另外,在政府的重要文献如政府工作报告中,有关社会政策的内容占据的比重越来越大,地位也越来越重要.在这种情势下,社会政策研究的必要性和紧迫性大大增加.为了回应实践的需要,20世纪90年代后期,中国社会科学院率先成立了社会政策研究中心,此后,社会政策教学与研究机构在世纪之交以“井喷式”发展,短短几年时间,大学设立的社会政策和社会工作系或专业就达211家,教学和研究人员3000多人,在校本科和研究生4万人左右,分别超过已经恢复和重建30年的社会学学科的2倍以上.如果加上政府相关部门的社会政策研究机构,中国目前已经拥有了世界上最庞大的社会政策研究和教学队伍.
这支学科性社会政策专业队伍虽然很年轻,但它的出现立即改变了中国社会政策的面貌：从政策的形成来说,几乎所有的政府部门都设立了专家委员会等咨询机构；重大政策出台之前,一般会组织课题进行必要的论证和可行性研究,如对医疗体制的改革就有若干研究机构独立提出了各种各样的方案；以及开展政策执行情况的评估,如对最低生活保障制度的评估和完善.
我们知道,社会政策的科学性与公开性、开放性直接相关.公开性、开放性不仅表现在非政府部门参与社会政策的形成过程,还表现在出现了一批民间的独立法人研究机构、调查机构和网站,形成了可以影响政策形成的民意表达渠道和机制；不仅表现在中国社会政策重视参照、借鉴别国的经验,而且更直接地表现在中国加入了许多重要的国际公约.比如,中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式国际公约》、《关于难民地位的公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等.中国在社会政策方面的这种开放态势是史无前例的.
我们已经进入了社会政策发展的新阶段,实践性社会政策与学科性社会政策如何均衡、如何发展的问题是新阶段的主要问题之一,也是引致和谐的社会政策得以顺利发展的前提.
社会政策的主题：
从发展与公正分离走向二者的统一
社会政策是以公平公正作为核心理念的,否则,它就没有在市场经济条件下独立存在的必要.因为,正是由于存在着社会分化和社会矛盾,特别是贫富差距和权利歧视,才需要有社会政策去调整和改革,才发展出维护人们的基本权利,满足人们的基本需求的理论和政策.因此,就其本性而言,社会政策是要强调权利的一致性、利益的公平性.也就是说,社会政策发挥作用的方向总是与社会分化的趋势和市场作用的方向相反.但是,在中国社会政策大发展的前期,明确社会政策的职责,找准社会政策的定位,却经历了一个过程.
在20世纪70年代以前,以贝弗里奇报告为代表,社会政策背后的基本理念无疑是公平公正；70年代以后,随着福利国家改革的呼声日渐高涨,发展特别是以促进经济增长为主要目标的发展成为推动社会政策转向的主要理念.公正理念和发展理念因为在历史上有过前后替换的过程,它们之间差异的一面被充分强调了,而它们一致的一面却被忽视了.正是在这种思潮背景下,中国社会政策兴起了,尽管与西方社会政策的演变过程大相径庭,中国对发展是第一要务的强调和对计划经济时代平均主义的批判,却容易使人去比附西方社会政策的演变过程,这样,公正理念和发展理念一致的一面就有意无意地被掩盖了.笔者在2003年提出“作为公正的发展”这一概念,实质上针对的就是那个时候我们的社会政策热衷于充当经济政策的附庸,而根源就在于忽视了公正理念和发展理念内在的一致性.
经过改革开放30年的认识深化,社会政策的理念已经从改革开放以前的平均主义、经过差别主义、回归到社会政策的本义.不过,不是回归到单向度地追求公平,而是追求发展与公平的一致性和有助于实现公平的发展.最能够体现“发展与公平的一致性”的,首推教育,发展教育既是实现社会公平的基础,又是推动经济社会发展的动力.当然,一般地说,所有社会方面的公平的实现,都有助于为经济社会发展提供良好的社会条件.所谓“有助于实现公平的发展”,例如新农村建设,它本身意味着农村、农业的发展,又可以带动相关工业的发展,扩大城镇就业,促进城乡资源合理流动,推动公共怎么写作的均等化.
中国社会政策在以往30年的发展过程中,完成了从平均主义、经由差别主义、到发展与公正的统一这样一个理念的转变.经过这样一个过程,我们既不是仅仅追求发展,也不是仅仅追求公正,我们追求的发展是作为公正的发展,我们追求的公正是在发展中实现的公正.这就意味着,社会政策的主题不仅仅是就事论事地解决弱势群体的利益问题、贫困救助问题等等,而是要把经济发展与社会公正统一起来、结合起来.这是当代中国社会政策的真正主题.
社会政策的目的：从追求高的生活水平走向
追求好的生活方式
既然主题有所转变,社会政策的目的也就相应转变.在以解决温饱问题为主的阶段,经济政策的目的是扩大生产,社会政策也必须服从于经济政策,因为只有供给增加了,温饱问题才能得到解决.此后,随着经济水平的提高,人们开始追求生活质量,在这种目的指向下,社会政策还是跟着经济政策跑：经济上追求GDP,社会政策就帮助扩大消费.欧美国家的社会政策以追求福利最大化为目的,所谓“生活质量”,主要是消费性的、享受性的,这就决定了它们的社会政策不可能真正独立于经济政策,更不可能去矫正和引导经济政策.
中国目前还处于全面建设小康社会的阶段,总体的生活质量还不高,我们还要以经济建设为中心,在这个阶段,社会政策也难以独立于经济政策.但是,中国的社会政策也到了需要独立思考的时候：到底社会政策以什么为目的,怎样处理社会政策与经济政策的关系?如果我们不及早搞清楚这个问题,不仅社会政策会误入歧途,经济政策也会出状况.
毫无疑问,经济政策与社会政策应该是协调的、相互补充的,二者如车之两轮,共同保证社会的健康运行和发展.特别是对于现代市场经济社会来说,社会政策在协调各方利益关系,保证社会安全稳定,促进社会全面发展方面发挥着无可替代的作用.但是,长期以来,中国存在着严重的“重经济、轻社会”的偏向,经济目标优先于社会目标,社会政策与经济政策严重不平衡,社会政策甚至一度迷失了自己的目的.
一个好的社会政策应该代表社会的理性目的.中国目前的生活消费已经超过了生态和环境的承受能力.中国人目前的人均电力、石油消费、人均占有道路和住房占地不及美国人的1/10,如果我们的人均资源消耗水平达到美国的人均水平,地球资源无疑将难以承受.固然,我们中国人也有享受高质量的生活水平的权利,但是理性地说,如果我们追求美国人的生活方式,那是没有出路的.既然中国在相当长的时期内,人均占有资源、人均收入不可能高于发达国家的水平,那么中国人是不是一定不能生活得比别人幸福?在人均资源、人均收入不是很高的情况下,能够给国人找到一种幸福的生活模式,那才是社会政策真正的本事.如果人均占有资源很多,人均收入很高,那么人们至少是大多数人自然会生活得很好,社会政策高明不高明其实是无所谓的.
笔者2005年在南京、2006年在剑桥大学、2007年在广州,多次鼓吹中国人要创造一种好的生活方式,［1］用梁漱溟老先生的话说,就是好的活法.按照这位老先生的预言,中国有一天真能崛起的话,必定就是这种文化的崛起.如果要按照西方现代化的模式和思路,人均占有资源越多越好,马路越宽越好,车越快越好,导弹打得越远越好,无尽无休,永无宁日,最终只能走向毁灭.所谓中国人好的活法,最起码应该包括这么几个要素：第一,在人和自然的关系上,我们一方面追求高素质的物质享受,但同时也要适可而止,不比富,不炫富,不做金钱奴隶.这样我们才可能找到一种比较滋润的活法.第二,在人和人之间的关系,或者说人和社会之间的关系上,一个好的社会,不仅应该是有秩序的,而且也要使社会成员活得不累.有人和人之间的和谐关系,才会有轻松愉快的活法.第三,健康的精神世界.高品位的精神享受,积极向上、自觉自律,这样才能活得有滋有味.一种好的生活方式,是中国人在确定发展模式、发展目标方面有可能做出的最理智的选择,也是中国人有可能对人类、对未来做出的最重要的贡献.
到底中国人要创造的好的生活方式应该是什么样子的,需要讨论,需要在未来实践中去创造.但是,社会政策的目的应该是什么,实践已经告诉我们了：单纯以追求富裕为目的的社会政策必然做经济政策的附庸,只有从以钱为本真正转到以人为本,转到追求人类的幸福,才是社会政策的主旨,这样的社会政策才能获得引领社会发展的资格.
社会政策的功能：从应付矛盾走向引致和谐
改革开放前期（约1978~1991年）,社会政策处于修补时期.党的十一届三中全会的召开,为中国社会政策的拨乱反正、恢复重建创造了政治和社会条件.1978年以后的几年内,国务院密集地颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《退伍义务兵安置条例》等法规,有关部门制定了《农村合作医疗章程（试行草案）》等.这么多的“暂行”、“试行”表明当时迫于恢复社会正常生活之急,社会政策的出台带有应急、补救的性质.同一时期,还在部分地区开始了国有企业职工失业保险、集体企业职工养老保险及救灾保险等的改革试点.整体而言,这一时期的社会政策主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的社会秩序,具有恢复、修补和应急的特点.
1992~2002年,随着经济改革的深化,社会主义市场经济体制的逐步建立,社会结构、思想观念发生了剧烈而深刻的变化.这一时期的主导倾向是只有经济发展了,才有解决其他问题的物质基础,而许多人也相信只要经济搞上去了,其他问题均可迎刃而解.所以,在经济改革上紧锣密鼓地开展国有企业改革、产权转移、企业并购、引进外资、鼓励私人企业的同时,社会政策为怎么写作于经济改革而忙于出台诸如应对下岗失业、发放生活补贴、实行最低生活保障、保证养老金按月足额发放等措施；正如主力军在前方冲锋,担架队在后面支援一样.另一方面,由于经济主体多元化、劳动力市场化、就业形式多样化,以及收入差距、城乡差距、地区差距拉大,新的弱势群体的出现等等,一系列新情况、新问题、新挑战要求社会政策去应对,这一时期先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等保护弱势群体和劳动者权益、发展社会事业的法律法规.国务院继1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后,又制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规,还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策,制定并实施了大规模的“八七”扶贫攻坚计划等.总的看来,由于要解决新问题,就要有新办法,这一时期的社会政策在某些方面的内容上有所创新,［2］但在参考和模仿外国做法上的不成功之处也不鲜见.［3］
2003年,从对城市流浪乞讨人员的收容遣送政策到救助管理政策的转变,标志着把社会政策的理念转移到以人为本的基础上来,把管理寓于怎么写作之中.虽然就起因来说,其仍属对特殊事件的被动应对；但就实质来说,这是社会政策从被动地应付矛盾向主动建立解决矛盾的新机制的重大转变.同年,从旧的农村合作医疗制度向新型农村合作医疗制度的转变,标志政府主动地把财政力量投放到迫切的民生问题――健康问题的解决上,扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏力的村级集体而屡试不爽的困局.这意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制度框架,增强了在民生问题上的国家责任.这些虽然在一定程度上是迫于“看病难、看病贵”以及“上学难、上学贵”等凸显的社会问题的压力,但毕竟表明了福利提供思路的转变.
2006年,关于和谐社会的决议正式强调民间组织特别是专业性产业组织、公益性怎么写作组织等在社会建设中的作用,标志着引致和谐已经成为社会政策的功能性目标,一种怎么写作于开创和谐社会的社会政策体系开始全面展开.其中一个重要转变,是行动主体由政府与市场（个人）的二元结构转向政府、市场（个人）和社会（民间组织）的三元结构.这标志着国家在随着市场经济的建立而调整政府与市场的关系以后,开始在社会建设的总体布局中主动调整政府与社会的关系,也就是探索一种政府与社会之间从自上而下的管理到平等对话式合作的新型关系.
2007年,最低生活保障制度从城市全面推广到农村,标志着开始打破长期以来延续下来的社会保障制度“重城轻乡”,社会保险只在城镇内部扩大覆盖面的不平等格局,这意味着在社会福利提供方面开始消除对广大农民的歧视.
2008年,设立对四川遇难者的全国哀悼日,标志着以人为本真正成为社会政策的价值基础.抗震救灾这种社会救援、社会救助,承认每个人的生命价值是同样珍贵的,这种救助不问出身、地位、年龄、性别、职业、贡献和政治表现,这对我们社会政策的价值基础是一个冲击.以往我们的社会政策有意无意地在社会的不同人群之间制造了过多的区隔和矛盾,仅以退休一事为例,离休和退休不一样,在机关单位退休和在企事业单位退休不一样,早退休和晚退休不一样,城镇职工有退休待遇而农民没有退休待遇等等.社会政策本来是为了解决矛盾的,不小心却制造出了不少矛盾.
为了解决矛盾而制造了矛盾,这的确是社会政策的一个难缠的悖论.如果我们能够根本解决矛盾,那自然是实现社会和谐的一条途径.问题是我们处于社会转型时期,社会利益分化,价值多元,矛盾复杂,很多矛盾在短时期内不可能根本解决.而社会政策又往往是同时追求双重甚至是多重目标,例如,既要发展劳动密集型产业,又要发展高技术产业；既要扩大就业,又要“减员增效”；既要拉开差距,又要实现公平；既要鼓励竞争,又要社会安定等等.那么,如何能够在存在矛盾、承认矛盾、甚至利用矛盾的情况下,实现社会和谐,就是对社会政策的严峻考验.为此就要探索另外一条途径：在相互冲突的利益中找到最大的共同利益,在相互矛盾的取向中达成最大的共识,以较小的成本获得最大的公平效益.研究证明,在不同利益的底线上可以找到最大的共同利益；在各种意见的底线上能够建立最大的共识；优先满足或补偿获益最小或最弱势群体的需要和利益,公平效益最明显――这就是底线公平.底线公平不只是一种公平理论,也不完全是一种理念,它更是社会政策,而且是现实可行的社会政策.它是在承认存在着复杂的社会矛盾而又短时无法消除这些矛盾,承认存在着严重的社会分化和社会差距而又短时无法回避这些差距的情况下,追求以体现公正公平为主要标志的社会和谐的现实的、理性的、科学的选择.
经过多年的探索,中国社会政策逐渐摆脱了被动应付矛盾和问题的阶段,步入了在矛盾凸显的发展阶段而能引致和谐的佳境.社会政策之所以能够发挥这样的功能,因为它以坚持以人为本为理念,以重视民生为取向,以调整国家和社会的关系、转变政府职能为关键,以保护弱势群体、实现底线公平为重点,以统筹各方实现共赢为途径,以全面调整阶层之间、城乡之间、地区之间的利益关系为基础,缓解社会紧张,增进社会团结,探索和创造了在矛盾凸显中引致和谐的中国特色的社会政策.
社会政策品格：从他性走向自性
中国社会政策的转型和建设,发生在经济体制改革之后,所以在一定程度上很自然地吸取了经济体制改革的经验和教训,在政策选择上更加注重从中国的实际出发,以能够真正有效地解决中国的问题为评判标准,慎言“与国际接轨”,慎言“规范化”,宁愿让各地按照自己的情况和可能去办现阶段能够办到的事；慎言“统一化”,目前中国的社会政策比经济政策更加五花八门,这种情况固然有它的弊病,但却管用有效.
张秀兰、徐月宾曾经指出：“作为一个处于转型期的发展中国家,中国的独特性更是决定了我们不能照搬国际经验,尤其是发达国家最好的做法、最先进的经验,距离我们的现实条件可能更远,更不适合我们的国情.‘迎头赶上’的做法在社会政策中是不适用的.”［4］西方福利政策改革发生在西方发达的市场经济国家,它们有比较稳定的政治和经济制度,改革仅限于政府的某些福利政策.这种改革不是根本性的,而是一种改进.中国的改革不同于西方社会小步的、浅层的改进,是被称为一场“革命”的全方位的社会转型,无论是经济体制、政治环境,还是社会结构、思想观念,都发生了与西方国家大不相同的深刻变化.西方福利国家强调个人责任、社会化,而中国眼下的现实是老百姓钱少,所以凡是依靠群众个人缴费的制度,如旧的农村合作医疗、农民养老保险都搞不起来；一些以个人缴费为主的制度,如城镇居民养老和医疗也进展缓慢.一些人却还在把自己刚刚知道的西方那些强调个人责任、社会责任的理论当作宝贝拿到国内鼓吹.这样做,有助于解决中国的问题吗?能够增进老百姓的福利吗?当然,我们不能走福利国家的老路,但中国老百姓现在是福利饥渴,远不是福利过分；政府是应该尽责,而不该一味强调负担过重.
回顾以往30年的社会政策不难发现,凡是那些符合中国国情,适合老百姓需要的制度和政策,就推行得快,效果好,群众欢迎.［5］如中国的最低生活保障制度、就业和失业救助与保险制度、新型农村合作医疗制度等就是这样,而它们与西方的同类制度有明显区别.总结我们的经验,所谓中国社会政策的“自性”至少有以下特点：
1.包容性.几乎所有的好理论、好政策在中国都可能有用武之地,但又都显得不足.所谓“都有用”,是因为中国的差异性太大,需求多样化,不单是吉登斯的“第三条道路”,就是第四、第五条道路在中国也许都走得通；不单是安德森的“三个（福利）世界”,就是更多的世界也可能在中国找到影子；不单是谢尔登的“资产建设”,就是“资本建设”、“资源建设”,还有阿马蒂亚森的“能力建设”,在中国也都是需要的.但是所有这些,对于解决13亿中国人的也许是几十年、几百年积累下来的问题而言,又都显得不够.
2.实用性.中国社会需求巨大,而资源不足；差异巨大,却患不均.这是做社会政策的人不可须臾忽略的国情.前者要求我们慎用资源,后者要求我们善用资源,合起来就是要讲究社会政策的实用性.一百元钱,如果每人发一元,可能谁的问题也解决不了；如果给饥饿者、失学者,可能解决大问题.
3.时效性.追求社会政策的完美性、普适性、长效性,这是可以理解的.如果既能够及时解决问题,又具有完美性、普适性、长效性,当然很好.可是中国社会变化太快了,今天的政策很完美,但条件一变,明天可能就不适用了.另外一个不容忽视的事实是,老百姓的需求太迫切了,如果一项政策迟迟不能出台,例如农村养老政策,每耽搁一年,就会有几百上千万老人离开人世；再如教育政策,每延迟一年,就会有几百上千万青少年耽误学业,影响他们一生的前途,所谓救民如救火,时不我待.所以我们要承认政策的过程性、时效性,宽容政策的缺陷.
社会政策是最与老百姓直接相关的学科,是最具实践性的学科,因而是最应该反对“洋八股”的学科.我们不仅要读万卷书,还要行万里路,像费孝通先生等老一代学者那样,只要还能走路,就坚持到基层去,到民间去,实地调查,从实求知,吃透国情,了解民意,真正提出符合老百姓需要而又切实可行的政策.
社会政策的地位：从边缘走向中心
中国社会政策学界对时代呼唤、社会需求做出了敏锐的回应.从2003年起,社会学界就掀起了社会政策热.王思斌首先喊出“中国已经进入社会政策时代”［6］,郑杭生也强调社会政策对于实现社会和谐具有重要意义,一大批学者开始投身到社会政策学科.而党发出的建设社会主义和谐社会的号召和全国上下建设和谐社会的实践,更赋予了中国社会政策学界历史性的使命――探索和创造引致和谐的社会政策.
引致和谐的社会政策,以实践性社会政策与学科性社会政策的均衡和结合为基础和前提,以发展与公正的统一为主题,以追求适合中国人的好的生活方式为目的,以坚持以人为本为理念,以重视民生为取向,以调整国家和社会的关系、转变政府职能为关键,以保护弱势群体、实现底线公平为重点,以统筹各方实现共赢为途径,以探索和创造在矛盾凸显中引致社会和谐为己任.创造引致和谐的社会政策,是中国的发展加给社会政策的研究者和实践者的重大责任,也是世界发展给中国社会政策提供的一个难得的机会.