我国公益诉讼的主体

作者简介：符迪（1989-）,男,江苏常州人,华东政法大学研究生教育院2012级法律硕士（法学）专业硕士研究生,研究方向：综合法律实务.

【摘 要 】新修改的民事诉讼法增加了公益诉讼的内容,在我国建立公益诉讼制度需要解决很多问题,其中明确起诉主体是最重要的.基于当前各国在确定公益诉讼起诉主体时依据的一些理论,我国法律应当赋予检察机关、行政机关、社会组织和公民个人主体资格,检察机关作为公益诉讼的主要主体是最合适的.

【关 键 词 】公益诉讼；起诉主体；检察机关

近年来,我国频发环境污染和食品卫生问题,一些人大代表以及专家学者建议将公益诉讼写入民事诉讼法,为此,新修改的民事诉讼法增加了公益诉讼的相关规定.要在我国建立起公益诉讼制度,面临着许许多多的问题,其中明确公益诉讼的主体是最重要的,因为只有解决了这个问题才能讨论公益诉讼的其他问题.新民事诉讼法对公益诉讼主体的规定非常笼统模糊,在实践中很难操作,公益诉讼的主体究竟如何,值得研究.

一、公益诉讼主体的有关理论

一个国家赋予哪些主体公益诉讼的起诉主体资格,取决于其所坚持的公益诉讼主体理论,从目前各国的实践看,主要有三种理论依据,即信托理论、“私人检察总长”理论和监督制约理论.

(一)信托理论

“诉讼信托理论以公共信托理论为基础,认为当全体公民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家有义务保护信托的财产不受损害,因而公民将自己的一部分诉权托付给国家.” [1]但是,国家不可能亲自作为原告参与诉讼,具体的诉讼事务其实是由相关行政机关承担的.然而,行政机关往往受到自身利益或者其他部门的影响,在处理公益诉讼时难以摆正自己的位置,所以公民进行第二次授权,将部分权力交给了社会组织.

(二)“私人检察总长”理论

“私人检察总长”理论是美国联邦最高法院的法官创造的,该理论认为国会为了保护公共利益,可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为,或者通过制定法律授权遭受行政行为侵害或不利影响的人,以私人检察总长的身份提起行政诉讼.根据这一理论,“与被诉的行政行为没有任何利害关系的公民基于维护公共利益的目的可以请求检察总长批准他使用私人检察总长的身份向法院起诉,主张公共利益.”[2]

(三)监督制约理论

建立公益诉讼制度,赋予有关行政机关、社会组织及公民个人公益诉讼的主体资格,有效地保护国家和社会利益.

二、我国公益诉讼的启动主体分析

确定我国公益诉讼的主体,可以借鉴上文所述三种理论,并由民诉法明确规定.信托理论的核心在于国家的一切权力来源于人民,这正契合我国的国体；“私人检察总长”理论强调公益诉讼主体的资格来自法律的授权,这与我国贯彻的依法治国理念同样非常契合；监督制约理论要求对国家权力进行监督和制约,这是法治国家的基本要求.因此,从保护国家利益和社会公益的角度看,应当赋予检察机关、有关行政机关、社会组织、公民个人以公益诉讼主体资格.

在上述所有主体中,检察机关是最适合代表公益承担起诉讼主体地位的,我国法律应当明确检察机关的公益诉讼主体资格,这是因为：

首先,检察机关代表公共利益的本质属性决定其最适合担任这一角色.自检察制度诞生起,检察机关的设立就是为了维护公共利益,其特有的公益性和诉讼性使检察院成为最适合承担公益诉讼的主体.

其次,公诉权是检察机关行使监督权的最重要方式.我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,检察机关通过行使检察权,对国家机关及其工作人员和公民、其他组织是否遵守宪法和法律进行监督.公诉权中包括且应当包括维护公共利益的起诉权.

再次,检察机关作为公益诉讼的主要起诉主体是国际大趋势.不论英美法系还是大陆法系,检察机关作为行政机关或者司法机关都是公益诉讼的主要起诉主体.各国几乎都规定由享有国家公权力的检察机关作为保护公共利益提起公益诉讼的通常主体,同时赋予有关行政机关、社会组织、公民个人起诉主体资格作为补充.

当然,也有反对检察机关作为公益诉讼通常主体的观点,这些观点认为,检察机关凭借公权力介入私领域不妥,检察机关不能既是原告又是审判监督机关.其实这些担忧是不必要的,首先,对于担心检察院以公权对付私权造成不公平,无非是因为检察院有侦查的权利,但“侦查的权力是刑事诉讼中的权力,在民事公益诉讼中显然不能适用或者其适用应当受到比较大的限制”[3].其次,检察机关的审判监督权是针对已生效的判决.最后,公益诉讼的被告通常具有强势地位,而“检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,由其作为公益诉讼的提起人,诉讼地位较为超脱,可减少外部力量的干涉,充分发挥公益诉讼的功能.”[4]