行政特权的法律规制

摘 要：经济的腾飞不可避免地伴随着一些社会问题.在当下中国,暴力执法已然成为一种普遍社会现象,这个名词几乎和暴力执法、扰民、欺压弱势群体、腐败等概念等同.本文主要从暴力执法现象入手,运用宪法与行政法学等基本理论和方法全面系统的论述行政特权法律规制的必要性,尔后,以此为切入点,阐述了对行政特权法律规制的一些建议,以期许我国行政特权得到规范的监督,促进行政执法的健康发展,达到维护公共利益的目的,既不损害相对人的合法权益,而且能够促进我国和谐社会主义构建的伟大事业.

关 键 词：暴力执法；行政特权；法律规制

我国社会主义法制理念明确提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的指导方针,给我国法制社会建设指明了方向,同时也加快了我国法制建设的进程.行政执法是行政管理工作的重要组成部分,执法人员与被执法者之间的冲突屡屡发生、愈演愈烈.暴力执法频频出现,不仅直接侵犯了相对人的合法权益,违背法律的基本价值,损害法律的威信,而且严重背离了和谐社会构建的目标,也不可避免地危及到社会稳定和干群关系.暴力执法作为一种行政违法行为,具有深厚的社会思想根源和客观的现实原因,归根结底,是一种对行政权的滥用.根据行政执法之权责相统一原则,行政特权必须得到合理的规制才能从根本上避免暴力执法的发生.

一、行政特权规制的必要性

1.保护行政行为相对人

行政主体滥用行政特权极易滋生腐败,从而损害相对人的合法权益甚至使得公共利益遭受损失,究其原因在于行政行为双方当事人地位的不对等性.当行政主体能够合法、合理地行使行政权,行政行为的根本目的才能得以实现.但是,权力的存在始终伴随着侵略性与扩张性,相对方始终处于弱势的地位.正如学者所说：“行政的恣意取代行政的合意,使得相对人的意志参与缩减至零”.因此,为了保证行政相对人的积极参与和配合,为了确保行政行为目的得以实现,规制行政特权的滥用势在必行.

2.维护社会公共利益的需要

根据行政行为的特征可知公共利益优位是行政主体在行政行为实践中的根本出发点.一方面,公共利益和行政主体个体利益存在一定的界限,而对于行使行政行为缺乏具体的程序规定,此时极易导致个别行政主体因受利益驱使而滥用行政特权的行为出现.另一方面,“公共利益”、“合理”、“正当”、“必要”等模糊的概念又为特权的滥用提供了条件,为行政自由裁量权的滥用提供了可能.然而行政行为之目标的实现需要行政主体合理有效地行使自己的特权.因此,如果不对行政特权加以规制,对其具体实施加以控制,必然导致行政个体因利益驱使而滥用行政特权行为的出现,从而使得公共利益难以实现.

3.确保行政行为健康发展

缺乏合理的规制,行政行为在权力的驱使下极有可能演化为行政命令.只有行政主体合理的使用特权,行政行为才能发挥其效能,从而实现创设行政行为的根本目的.由于我国对行政特权的规制不足,导致双方地位和权利不平等,强弱的对比使得行政行为的存在失去意义.因此,规制行政特权有利于确保行政行为的健康发展.

4.依法行政的根本要求

依法行政,即为了保障公民的权利和公共利益,要求一切国家行为应具有合法性,应当服从法律①,依法行政约束行政主体避免出现违法行政行为,进而对社会、人民造成严重后果,同时也是在公平、公正、公开的情况下保护广大群众的根本利益.因此,作为行政行为必须做到依法行政,这既是维护法治的需要,也是保障相对方合法权益的需要.

二、对行政特权法律规制的建议

在我国的行政法领域,并不存在专门的行政行为法,因此没有针对行政执法中行政主体行使特权的相关法规.反观立法完善的西方国家,其法律均对行政特权的行使制定了比较完善的规定,例如,法国法针对每一种行政行为均制定相应的成文法,德国的《联邦行政程序法》以专章规定公法契约,英国既制定了一般合同规则,又对行政合同进行特别补充.在我国,由于没有针对行政行为的专门规定,使得行政行为的实践找不到适用依据,从而难以依据相关法律对行政行为特权进行规制.

通过立法方式规制行政行为特权是遏制行政主体权利滥用的最根本、最有效的途径.而在创设相关法律时,既要保证行政行为实现行政目的的需要,又要维护当事人的利益,因此需要针对不同情况控制行政特权的使用范围、标准、行使过程、方式以及对于相对人的救济措施等,最终可以实现规制行政特权的滥用,从而既可以规制行政主体又能对相对人的权益进行保护.

由于行政行为特权的行使需要以公共利益为根本前提,而在上文中也提到,公共利益的概念模糊,缺乏统一的判断标准,是一个抽象的范畴.曾有学者给出的标准为“全体社会成员都可直接享受的利益”②.而作为行政特权行使条件的公共利益,民法学说中关于其类型的规定可以作为一定的参考标准,即公共利益,第一、必须具有公共性；第二、必须具有利益的重要性；第三、必须具有现实性；第四、必须通过正当程序而实现③.

由于行政行为双方当事人法律地位的不平等决定其受特别行政法律关系的调整,而行政执法中明显的行政属性也决定了其纠纷应按行政复议程序和行政诉讼程序进行救济.行政纠纷主要是行政主体行使行政特权所引起,行政主体在行政行为中所享有的特权的多样性也决定了行政行为纠纷的多样性,而由此提起行政诉讼的法律根据因行政特权行使内容的不同而不同,主要包括：不服行政主体具体行政行为和不服行政主体在行政行为中行使监督和指挥权.为了保障公共利益的实现,因此行政主体需要在行政行为的履行过程中享有监督和指挥相对人权力,但相对人认为行政主体的监督和指挥行为干预了自己合法的经营自主权和正常的生产经营活动时可以提起行政诉讼.

此外,完善行政合同特权的司法救济制度,不仅要确立合法性与合理性并举的审查原则,还要加强程序的合法性审查.一方面,行政行为中双方当事人地位不对等,行政主体享有行政特权,由于行政主体可能利用其特权损害处于劣势地位的相对人的权益,因此行政行为特权行使的合理性就成为核心问题之一,可以说行政特权是否合理甚至决定行政行为是否有效④.在我国的法律体系中,向来重实体、轻程序,因此在确立行政行为制度的过程中,通过对行政主体行使行政特权的程序的合法性进行审查,进而促使行政特权法律规制制度的完善.

结语：

为了促进行政执法的健康发展,达到维护公共利益的目的,同时不损害相对人的合法权益,需要公正、合理的使用行政行为特权,但是在我国,行政特权的滥用仍然屡见不鲜,行政特权的规制任重而道远.本文通过对行政特权规制的介绍,结合相关法学理论分析当今行政执法的一些的现状和提出了一些建议,旨在相关立法能够尽快得到完善,为和谐社会主义的建造扫去绊脚石.

[5]王寨华：《论我国现行行政合同司法救济制度》,南京财经大学学报,2006.

注解：

①应松年：《行政法与行政诉讼法》,北京法律出版社,2009.

②梁慧星：《谈宪法修正案对征收和征用的规定》浙江学刊,2004（4）：116―120

③黄学贤：《公共利益界定的基本要素及应用》法学,2004（1）：10―13

④王寨华：《论我国现行行政合同司法救济制度》南京财经大学学报,2006（6）：68―70