本站原创摘 要：随着《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》的实施以及各省实施办法（实施细则）的出台,道路交通事故社会救助基金制度在保障道路交通事故受害人权益等方面发挥了重要的作用.但该制度在实践中也暴露出运行模式混乱、救助资金来源范围较窄、难以追偿等问题,本文针对这些问题提出了一些完善建议,希望可以更好地保障道路交通事故受害人的权益.
关 键 词：道路交通事故社会救助基金运行模式资金来源
中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1006-026X（2013）09-0000-02
一、我国道路交通事故社会救助基金制度的立法现状
我国道路交通事故社会救助基金,是指依法筹集用于垫付机动车交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金.①
2003年10月28日通过的《道路交通安全法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度,设立道路交通事故社会救助基金.具体办法由国务院规定.”（2008年及2012年修订没有做修改）这是我国第一次以法律的形式明确要求设立道路交通事故社会救助基金,但没有具体内容的规定.2006年3月21日颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》仅用三个条款对救助基金的资金来源、救护范围、救助性质、追偿权等内容作了原则性的规定,并没有规定救助基金的具体管理办法,其第26条规定：“救助基金的具体管理办法,由国务院财政部门会同保监会、国务院门、国务院卫生主管部门制定试行.”《交强险条例》2006年7月1日实施后很长一段时间内,有关救助基金的具体管理办法一直处于缺位状态,直至2009年9月10日,财政部、保监会、、卫生部、农业部等五部委才联合发布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）,并于2010年1月1日开始施行.至此,我国道路交通事故社会救助基金法律体系正式形成.然而,经过年多的施行,我国道路交通事故社会救助基金制度却逐渐暴露出许多问题.
二、我国道路交通事故社会救助基金制度存在的问题
(一)没有建立统一的国家级救助基金
《试行办法》第3条规定,救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责.财政部会同有关部门制定救助基金的有关政策,并对各省、自治区、直辖市救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督.省级人民政府应当设立救助基金.救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定.
由此可见,目前我国并没有建立统一的国家级救助基金,而是以省级行政区划为界,由各省级人民政府主导设立和实施.由于《试行办法》是财政部等五部委制定的,与省级地方政府制定的规章位阶相等,效力相同,《试行办法》2010年1月1日起实施至今,仍有部分省份没有按照《试行办法》的要求设立省级救助基金并制定具体的实施办法（实施细则）,使得救助基金制度实施过程中各省进展不平衡.
(二)救助基金运行模式混乱
《试行办法》虽在第5条有关于“救助基金主管部门依法确定救助基金管理机构,并对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金情况实施监督检查”的规定,但是对于救助基金主管部门如何确定、管理机构如何设置,救助基金如何运行、日常工作如何开展却没有做出具体的、明确的规定,而是授权给各省级政府.各省级政府在制定本省实施办法（实施细则）时,对于救助基金主管部门、管理机构以及救助基金运行模式的设置上也不尽相同.如：江西、福建等省规定财政部门为救助基金的管理机构,并负责救助基金日常工作开展②；海南、四川等省规定门为救助基金的管理机构,并负责救助基金日常工作开展③；浙江省规定在财政部门与门之外另设立具有独立法人资格的救助基金管理机构履行救助基金管理职责④；江苏省则规定在省救助基金的管理机构之外,另行以政府购写怎么写作的方式,聘请相关专业机构作为救助基金管理人,负责救助基金日常运营管理⑤.
（三）救助资金来源范围较窄,且过多依赖于从交强险中提取的资金
我国规定了7种救助基金资金来源,笔者试逐条分析：
1、按照交强险的保险费的一定比例提取的资金
在实践中,各省救助基金主要来源于从交强险中提取的比例.如江西省道路交通事故社会救助基金自2010年6月设立以来,省、市、县筹集资金2534万元,主要来源于辖区保险公司按季从交强险保费中提出资金.
从强制保险收费收入提取一定比例的资金作为资金的来源是世界各国和地区普遍采取的做法,只是提取比例上各国和地区有所不同,一般占强制保险保费的1%―5%.如韩国收取保费的4.4%,我国香港地区收取保费的3%,我国台湾地区收取保费的2%.我国具体的提取比例,根据《试行办法》第七条的规定：每年3月1日前,财政部会同中国保险监督管理委员会根据上一年度救助基金的收支情况,按照收支平衡的原则,确定当年从交强险保险费收入提取救助基金的比例幅度.省级人民政府在幅度范围内确定本地区具体提取比例.但救助基金启动之初的提取比例,未见有明确规定.从《交强险条例》、《试行办法》及我国的现实来看,除了第一种渠道外,其他渠道筹集资金在实施中都存在相当程度的不确定性,因此有人主张应当从保费收入中提取较高比例,而保险公司则认为过高的救助基金提取比例将致使保险人入不敷出,为了收支平衡,保险人不得不提高交强险的保费,但如果保费水平超过我国投保人的支付能力,投保率就很难保障,保险公司的经营将更加被动,从而陷入恶性循环.因此,提取的比例至今还是悬而未决,我们现在看到每一张交强险保单上都有一栏为提取救助基金,但后面的空格却没有任何内容,说明第一种渠道的途径并未真正落实.也正是因为各方利益集团在这些关键地方的利益难以协调,才导致救助基金制度迟迟得不到落实.⑥
而根据我国台湾地区的经验,把机动车强制责任保险的保险费作为救助基金的主要来源,将会造成不公正现象.因为救助基金的救助对象主要是因未投保强制责任险的机动车造成人身损害或财产损失的受害第三人,其损失本应由应投保而未投保的人或交通事故损害赔偿责任人来承担,但却因出现肇事车辆难以查找或肇事车辆为非被投保的机动车等情况,转而由忠实投保机动车强制责任保险的投保人共同承担.⑦2、政府财政拨款
经费是救助基金的根本,只有经费充足,救助基金才能发挥其作用,为道路交通事故受害人提供基本的保障.社会救助的主体是国家,政府的怎么写作对象是全社会,尤其是对弱势群体的怎么写作帮助.政府的资金是全社会成员提供的,所以
社会救助应当是或者主要应当是政府救助.而作为一种强制性保险,国家应当发挥其政府作用,并且,政府的财政拨款也应当是基金的主要来源之一.
3、对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款
将交通违章罚款作为基金的来源,其他立法例没有就此做出规定,因此具有“本土特色”.根据《道路交通安全法》的规定,处以罚款的情形主要包括以下三项：对未第三者责任险的机动车所有人或管理人的罚款；对上道路行驶的机动车未放置保险标志的机动车的当事人的罚款；对伪造、变造或者使用伪造、变造的保险标志,或者使用其他机动车的保险标志的当事人的罚款.将这类罚款纳入“救助基金”的来源渠道,其妥当性存在疑问,首先,这类机动车保有人没有投保,要求其投保交强险即可,对拒不投保的,采取吊销其驾照或取消机动车登记的方式进行处罚,这更有利于强制投保义务的履行,而罚款并不能有效救济受害人.其次,我国在行政罚款方面,实施收支两条线,罚款实际上作为财政收入的来源,财政收支预算虽由政府编制,但需要经全国人大及其常委会审议,而国务院制定的“条例”,在未经全国人大及其常委会审议程序之前,就规定将罚款作为“基金”的来源,其合法性存在质疑.⑧
第4项和第5项规定的追偿资金与孳息在增加救助基金的资金数额方面,发挥的作用很有限.
对于第6项社会捐款,在我国目前缺乏有效地捐赠制度和捐赠氛围的社会背景下,也不能寄以过高的期望.
(四)没有将车上乘客纳入救助范围
早在《交强险条例》的立法过程中,对于受害第三人的范围,就一直存在着“大三者”（包括车上乘客）与“小三者”（不包括车上乘客）的立法之争.最终,《交强险条例》是将车上乘客排除在受害第三人的范围之外.这一规定曾饱受诟病,《试行办法》在确定救助人员的范围时,沿袭了《交强险条例》的这一作法.《试行办法》第35条规定：“本办法所称受害人,是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人.”各省也沿袭这一作法,在制定实施办法（实施细则）时将车上乘客排除在救助人员的范围之外.
(五)没有规定救助基金垫付的限额
根据《试行办法》第12条规定,救助基金垫付的费用包括交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费.对于抢救费用,一般情况下为受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用,特殊情况下超过72小时的抢救费用由医疗机构书面说明理由.但是《试行办法》以及各地的实施办法（实施细则）都没有对每次事故、每人垫付的金额规定最高额限制.
(六)补偿范围过小
与国外相关制度比较,我国的救助基金补偿范围非常狭窄,仅仅限定为丧葬费用、部分或全部抢救费用.救助基金与交通事故侵权责任人系在承担法定共同债务,即救助基金与交通事故侵权责任人对受害人的同一损害,依法负担不真正的连带债务.因此,救助基金的补偿义务及范围取决于交通事故侵权责任人依法应负的损害赔偿责任范围.而基于基金的“救急”、“救命”性质,基会的补偿范围起码应及于抢救后的医疗费、治疗费、康复费、营养费、护理费等,我们不可能期待一个刚刚脱离死亡线的伤员及其近亲属能够马上采取积极有效的方式从肇事者或其他制度保障中得到充分的补偿,因此,只有将基金的救助范围扩大至伤后的基本医疗和生活保障部分,才可切实发挥救助基金的保障人权之立法初衷.
（七）救助基金难以追偿
《试行办法》以及各地实施办法（实施细则）都有关于救助基金管理机构垫付抢救费用和丧葬费用后向机动车道路交通事故责任人进行追偿的规定.但是随着救助基金工作的开展,却形成救助基金垫付容易追偿难的局面.
相关法律法规中并未确定救助基金管理机构在民事诉讼中的法律地位,还没有一起通过诉讼方式追偿的案件,基金的追偿成了最大的难题.
（八）没有规定基金请求权人的权利保障
设立救助基金,就是为了对不能得到机动车责任强制保险赔偿的受害人提供基本补偿.社会救助基金对交通事故抢救费用的先行垫付义务,实际上具有一种社会救助义务的性质.当受害人提供足够证据证明自己应当得到此种救助,而未实际获得时,社会救助基金管理机构应当对此承担不作为责任,受害人可依此对其提起诉讼.至于究竟是提起民事诉讼还是行政诉讼,则要看基金的管理机构的具体设置,及其性质.
然而我国的道路交通事故社会救助基金制度相关法律法规中并未对此作出任何规定,造成请求权人权利保障措施的缺位,以至于无法进行权利救济.
三、完善建议
为更好的维护道路交通事故受害人的权益,笔者建议尽快建立统一的国家级的救助基金,统筹救助基金在全国范围内流动,平衡各省市之间救助资金的差异性；统一救助基金的运行模式,可参照目前部分省份的做法,设立专门的救助基金管理机构,并在法律上明确其在法律上的独立地位；从多方面着手,进一步拓宽救助资金的来源；秉承社会救助的基金本质将车上乘客纳入救助基金的救助范围；适当扩大救助基金的赔偿范围,更好的救济受害人；并赋予请求权人一定的权利保障,相应的诉权等；同时,为防止巨大的资金压力,应明确规定救助基金垫付的限额,并制定行之有效的保障救助基金实现追偿的各项措施.
注解
①《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第2条.
②《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则（试行）》第4条、第5条、第6条,《福建省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第3条.
③《海南省实施<道路交通事故社会救助基金管理试行办法>细则》第4条,《四川省道路交通事故社会救助基金管理实施细则》第3条.④《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第5条、第6条、第7条.
⑤《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》第6条、第7条.
⑥龚鹏飞：“论道路交通事故社会救助基金的资金来源”,载《武汉干部学院学报》2011年第2期.
⑦解可：“道路交通事故社会救助基金法律问题研究”,载《黑龙江史志》2010年第8期.
⑧李青武：《机动车责任强制保险制度研究》,法律出版社,2009年12月版,第237页.
1.[16]刘万江.论强制保险和社会救助――对道路交通事故社会救助基金制度的思考（硕士学位论文）[D].上海：华东政法大学,2007.
[17]刘时秀.我国道路交通事故社会救助基金法律制度研究（硕士学位论文）[D].长沙：湖南大学,2011.