本站原创【摘 要】美国的学前教育立法资源丰富,形成了以《提前开始法》、《2000年目标：美国教育法》、《不让一个儿童落后法》等法律为主的多元化立法模式.中国的教育立法采取的是以《教育法》为主的一元化立法模式,但尚未将学前教育纳入相关的立法规定,因此有必要制定单独的《学前教育法》,完善法律体系,推动我国学前教育持续、稳定地发展.
【关 键 词】学前教育法制度瓶颈美国经验立法完善
国内外众多学者通过对个体发育的各个时期进行研究,发现学前期是一个十分关键的阶段,这一阶段的教育成果甚至直接决定个体认知能力.美国历来十分重视通过立法解决学前教育面临的各种问题,以立法方式推动学前教育的发展.从20世纪80年代起陆续颁布多个有关学前教育的法律规范,将资金投入、政府责任强化等影响学前教育发展的诸多重要问题上升到法律的高度.
多元立法：美国学前教育的立法特色
美国学前教育的立法体系庞大、内容丰富,涵盖了《提前开始法》、《家庭援助法》、《儿童保育与发展固定拨款法》、《早期学习机会法》、《2000年目标：美国教育法》、《不让一个儿童落后法》、《儿童保育法案》等十几个不同层次的法律规范,形成了学前教育的多元化立法格局,在这一格局的形成过程中,美国的学前教育立法模式给我们提供了丰富的经验.
注重调研,使立法活动有据可依.纵观美国的学前教育立法过程,可以总结出一个规律：首先是现实社会出现了一些问题,学者们根据自己掌握的理论知识对现实问题进行研究,然后政府在学者研究的基础上出台有针对性的法律规范,以期解决现实问题,这一点在《提前开始法》体现的最为明显.起初学者通过调查发现,家庭贫困的儿童在读、写等很多方面往往落后于中产阶级家庭的儿童,这是否意味着家庭背景直接影响儿童早期学习能力的高低?学者们持续深入地研究给出了肯定性答案,问题的关键在于人无法决定自己的出身,如何提高低收入家庭儿童的学习能力成为摆在美国政府面前的头等难题.
经过长期酝酿,1965年“提前开始”计划得以实施,该计划的主要内容是由政府拨款为低收入家庭且年龄在3～5岁的儿童提供无偿的配餐、教育等怎么写作,以期最大限度地缩小家庭收入差异对儿童成长过程的不利影响.令人欣喜的是,该计划取得了预期效果,得到了社会的广泛认同.美国政府适时在1981年颁布了《提前开始法》,明确了该计划的具体拨款数额以及钱款的使用原则.此后1994年、1998年、2003年、2005年、2007年五次修改该法,提高财政投入力度是其最大的亮点：1981年联邦政府计划拨款10.7亿美元,1995～1998年每个财政年平均拨款35亿美元,1999～2005每个财政年逐年增至70亿美元,2008～2010年计划将每个财政年拨款数额从73.5亿美元增至80亿美元.
坚持教育公平,使公平原则在立法过程中得以贯彻始终.美国是移民国家,种族、贫富差距较大,为了消除其不利影响,立法过程中特别注意贯彻公平原则,除了前面提到的《提前开始法》,《2000年目标：美国教育法》中也有所体现.
为了保证所有的美国儿童都做好充足的学前准备,前总统布什积极呼吁相关立法的出台,《2000年目标：美国教育法》应运而生.这部颁布于1989年的法律规范确立了学前教育发展的目标：到2000年所有美国儿童做好学前准备；科学配餐,确保学龄前儿童拥有健康的体魄；加强家庭教育,具体而言就是要求作为孩子第一任老师的家长在日常生活中多挤出时间来引导子女的学习,若家长能力有限,可以通过相关的培训适当提高.克林顿上台后不满足于现状,在原有目标基础上做了补充,并适时提交了《2000年目标：美国教育法》草案.1994年美国国会通过了这部草案,《2000年目标：美国教育法》开始发挥法律效力,这部法律体现了联邦政府对学前教育的进一步规范,对建立全国统一的规范标准起到了重要的促进作用.
注重立法实用性,强化教育立法的可操作性.美国学前教育能够克服重重阻碍,保持稳定发展,在很大程度上得益于其立法较强的操作性,这种操作性至少可以从两方面体现出来：一是目标明确,有的放矢；二是立法详尽全面.比如涉及到财政拨款,立法时既指明拨款数额又限定资金用途,坚持专款专用,代表性法律规范是《不让一个儿童落后法》.
2001年,在时任总统小布什的推动下,美国教育界进行了一次轰轰烈烈的改革.这次改革最大的贡献在于旗帜鲜明地提出要让每个孩子都持续性地接受良好教育,并通过知识学习和积累掌握正确的学习方法.为实现这一目标,政府陆续颁布了若干具体措施,比如“阅读优先项目”,为了保证每个孩子到三年级时都能自己阅读文章,该项目提出设立一套综合的、州政府范围内的阅读计划并开展公平起点的家庭读写计划.颁布于2002年的《不让一个儿童落后法》是专门规范该计划的法律文件,主要内容集中于项目拨款和用途,比如要求当年9亿美元的拨款总额中必须有7500万元用于“早期阅读项目”,2.6亿元用于“家庭读写计划”,此外联邦政府在随后的五年里必须保证有相应的钱款用于该项目.
高度重视教育法制,联邦政府和州政府共同推进学前教育立法.众多政策及法律文件的出台足以表明联邦政府对学前教育的重视程度.在联邦政府的影响下,各州政府也认识到学前教育的意义和作用,为发展本州的学前教育事业贡献力量,其中成效最显著的当属俄克拉荷马州.
该州非常重视学前教育立法,1990年、1998年分别颁布了教育改革法案和其他几个重要法案.教育改革法案的立法宗旨是让生活在困难家庭的4岁儿童有机会到学区内的公立学校上学；由州长签署的其他重要法案的宗旨是对免费为4岁儿童提供学前教育的公立学校提供资金补助,激励学校推动和发展学前教育的积极性.凭借州政府多年的努力,90%以上的4岁儿童接受了免费的学前教育.
自此可以看出,整个美国,从政府到民间,都对学前教育事业的发展给予了极高的重视和关注.各级政府纷纷制定相关的法律规范强化其职责和义务,为整个国家学前教育的健康发展保驾护航.“制度瓶颈”：中国发展学前教育立法存在的问题
1978年改革开放至今,35个春夏秋冬见证了中国学前教育规模和教学质量取得巨大进步的同时,也暴露出诸多问题,主要表现在：
对学前教育的立法重视程度不够.在立法领域,人们还未把学前教育立法视为教育中的一个基本类型或基本方面,对教育类型的划分仍然停留在基础教育、初等教育、高等教育、职业教育等方面.还不能从终身教育、全面教育、素质教育等现代教育理念来把握和认识教育过程的性质和内容,缺乏从法律层面认识学前教育的重要性,因此,对学前教育的立法重视程度远远不够.
反映到理论研究层面,教育界关注学前教育的学者及其研究成果尚有一些,法学界的学者们似乎陷入沉默状态,对学前教育立法的研究少之又少,就连国外先进经验的引入和介绍也是乏陈可数,所以学界对立法的推动作用很不明显.的忽视、学者的轻视势必导致学前教育立法步伐缓慢.
缺乏对学前教育立法的单独规定.中国目前的《教育法》并未明确把学前教育作为一个独立的教育类型对待,同时也缺乏专门的学前教育立法,没有独立的《学前教育法》,对学前教育的法律地位、法律性质、法律主体,特别是对学前教育的各种学校、幼儿园的办学主体资格、办学方式、办学要求及其相应的职权职责、权利义务内容缺乏规定,对学校与学生、家长的关系缺乏法律调整,有关责任的法律制度尚未确立等,这些在很大程度上对学前儿童权益的维护和学前教育领域的规范产生影响,不利于学前教育的良性发展.
对学前教育资源投入的法律保障制度还不完善.目前,学前教育从资源获取上来看,只能从有限的义务教育拨款中分得“一杯羹”,所以十几年来学前教育经费在总体教育经费中所占的比重始终停滞在1.2～1.3%左右.政府尚且如此,各省市、县、镇等地方政府可想而知,极度匮乏的资金投入使得现阶段中国学前教育的整体发展状况堪忧：个别地区由于政府不作为,不论是教育质量还是教学规模都呈下滑趋势；另外受经济发展速度的影响,城市和乡村之间,东部地区和中、西部地区之间学前教育发展的程度差异很大,极大地影响了教育公平目标的实现,在此仅举农村学前教育一例便足以说明.据不完全统计,目前农村70%的适龄儿童没有机会去幼儿园学习,其中相当一部分是留守儿童,每天他们只能和家里的大人在一起,大人农忙时无暇顾及,孩子就只能自己玩耍,由于年龄小自我保护意识弱,农村儿童被抢、意外受伤等事件不绝于耳,令人痛心.当今的改革既不是起点,更不是终点,经济体制改革的深入势在必行,学前教育在今后的发展过程中肯定要面临新的困境、难题,这样老问题、新问题交织在一起,共同成为学前教育事业向前发展的绊脚石.
这些现实情况说明,学前教育要想发展,首先就要在法律的制度层面上获得一席之地,获得与其他教育类型同等的法律地位,这样才能在国家的总体教育资源中受到应有的重视,得到应有的待遇.
突破学前教育法律地位“制度瓶颈”的基本路径
美国作为法治国家,长期以来十分重视学前教育的制度保障和法律推进,他们以其雄厚的经济基础作为学前教育发展的后盾和支持,使得学前教育法制化有着雄厚的物质保障和经济保障,形成了“多元化”的学前教育立法体系.但在中国,这种情形并不适用.目前中国已形成以《教育法》为基本法律,《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《教师法》等法律配套的一元化教育法律体系,由于中国尚未把学前教育纳入到教育法制化轨道,借鉴美国的立法经验,我们可以考虑在现有的教育法律体系中,完善学前教育的相关立法,推动我国的学前教育发展.
重视学前教育立法,确立学前教育的法律地位.把学前教育作为独立的教育类型,完善现有的《教育法》,并研究制定《学前教育法》,确立学前教育的法律地位,为学前教育提供直接的法律保障和经济保障.以农民工子女学前教育为例,相关部门可以加大研究经费的投入力度,鼓励学者开展有针对性的专门研究,并借鉴其研究成果,制定相应政策,构建优先保障农村和弱势群体的教育公平制度；充分学习领会《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010～2020）思想和内容,制定合理的国民学前教育基本法律法规和纲要,丰富和健全相关的管理机构,引入监督和问责机制.
加大学前教育的法律调控力度,依法治理学前教育.正视学前教育,重视学前教育,是搞好学前教育的第一步.除此之外政府还应充分发挥宏观调控职能,近来年美国联邦政府接连加强对学前教育的监管、规划、协调所取得的成果再一次证明了政府宏观调控在发展学前教育方面扮演着独一无二的作用.先从中央政府做起,充分发挥其调节、控制、监督等宏观调控职能,整合学前教育资源,完善学前教育体系乃至社会公共怎么写作体系；各级政府应当设立专门机构,聘请专业人员切实履行职责.同时可以借鉴美国的做法,激发地方政府投入学前教育工作的积极性,只有和地方联起手来共同努力,宏观调控才能达到预期的效果.
加强学前教育的经济保障立法,确保学前教育事业的资金支持.美国有一项专业的研究调查显示,学前教育的投资回报率为1707%,也就是每1美元的投资,其回报可以达到17.07美元.在这其中,4.17美元属于个体成长回报,占比24.43%,剩余12.9美元则是社会公共事业所收到的回报,主要表现为纳税的增加,社保投资的降低等,占比75.57%,以上数据清楚地表明投资学前教育回报丰厚,值得提倡.实践也证明美国学前教育的繁荣与国民教育质量的提升都与各级政府对学前教育持续性的财政支持有着千丝万缕的关系.
鉴于美国的经验,中国政府首先应保障学前教育资金持续且最好是稳中带升的投入；其次地方各级财政需要切实保障学前教育专项经费；第三,要分别针对城市和农村,东部地区、中部地区、西部地区以及东北地区有所差异的投入形式.在城市中,应当结合政府、社会以及个人,建立多种体制并存的投入体系.而在农村,依旧保持政府拨款为主；最后用法律形式固定学前教育投入的模式,以消除政策的主观性,因为学前教育容不得三心二意.提升学前教师师资队伍水平和工作待遇.学前教育拥有公益性质,因此师资队伍的培训和提升工作也具有公益性,对此,政府应当在这项任务中扮演重要的角色.受诸多因素的影响,中国目前幼儿师资队伍的建设遭遇到了众多难题,比如,从业人员工资薪金较低,社会福利不足等.幼儿园教师工作量普遍比较大,很多时候她既是老师要传授知识,又兼保姆之职需要照顾儿童的起居,可是这些并未换来丰厚的工资回报,这一方面在民办幼儿园体现得尤为明显.民办幼儿园的老师多为合同制,干一天就挣一天钱,一旦合同关系解除她得不到任何社会保障；部分幼儿园置国家相关规定于不顾,想方设法降低成本,廉价雇佣一些未取得教师资格的人员,使得一些不具备专业素质甚至性格都有缺陷的人走上幼教岗位,接二连三的发生虐童事件一再给我们敲响警钟.其实这些问题美国也曾遇到过,美国政府没有消极应对而是通过宏观调控,通过立法,明确规定幼师从业资格、培训发展及福利待遇等事项,多年的努力终于换来了美国幼儿师资队伍整体水平的提升.
美国学前教育成功经验能够给予中国的启示是：学前教育虽说是教育体系的底层和基础,但教师的能力与素质要求并不会因此而降低,因为他们每天面对的是不具备行为能力的幼儿所以应对其提出更高要求.中国政府应在学前教育基本法的基础上完善有关幼师资格取得,幼师评聘考核,幼师工资待遇以及培训深造等方面的立法.
强化教育主管部门的职责与分工.发展学前教育不仅仅是教育部门的任务,它涉及到文化、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生等多个部门,尤其在当下体制改革的大背景下,幼儿园的设立体制和运行机制发生了很大变化,单靠独立部门无法解决学前教育面临的新问题,所以强化各相关部门的分工协作显得尤为重要.遗憾的是现实生活中存在诸如政府部门职责划分不清、不作为、相互推诿等很多不如意的地方,应该尽快用法律的形式将有关政府部门的职责范围界定清楚,督促其进行协作,最终形成各部门各尽其职,通力协作的良好局面.
学前教育立法的功劳建立于当代,其产生的巨大利益将影响到未来很长的时间.现阶段,及地方政府需要认真对待学前教育,大力搞好学前教育事业,以美国先进的立法经验作为借鉴,尽快制定出符合中国国情的学前教育法.
（作者单位：北华大学法学院；本文系2011年度吉林省教育科学“十二五”规划重点研究项目“学前教育立法可行性研究”的阶段性成果,项目编号：ZC11044）
责编/韩露（实习）