本站原创【摘 要】目前,农业生态环境保护的法律体系不完善、相关制度不健全、农业生态环境保护执法不力、制度运行环境差等是导致我国农业生态环境保护不力的主要原因.因此,健全和完善我国农业生态环保法律制度体系,加强执法力度、优化农业生态环境保护制度运行环境等是解决我国农业生态环境问题,加强农业生态环境保护的关键.
【关 键 词】农业生态环境保护法制对策
农业生态环境保护的法律制度现状及问题
长期以来,农业经济的粗放经营导致水土流失、土地沙化、水资源浪费等生态破坏加剧,农业生产、畜禽养殖带来的面源污染日益严重,部分地区土地长期集约经营、重用轻养,不适当地使用化肥和农药,造成土壤板结和污染、土地肥力下降.这不仅影响农产品的安全,同时也严重影响农业生态环境的质量和农业经济的可持续发展.虽然,近年来随着社会主义新农村建设的逐步开展,我国农业生态环境立法和执法以及农业生态环境保护工作取得了较大成绩,但是我国农业生态环境整体有所好转、局部仍在恶化的现状还在继续,有关农业生态环境保护的法律制度体系、执法力度和农民自身环境意识、政府财政支持等方面还存在不足,这也是目前我国农业生态环境保护中存在的主要问题.
关于农业生态环境保护法律体系.目前,我国有关农业生态环境保护的法律规定主要包括《宪法》对自然资源和生态环境保护的原则性规定、《环境保护法》和《农业法》、《土地管理法》以及《农产品质量安全法》、《循环经济促进法》等对农村环境保护的规定等.此外,相关行政法规和部门规章如《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《自然保护区条例》等也有相关规定.在地方立法方面,我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级农业环境保护条例,还有多个省市发布了无公害农产品的管理办法.此外,还有一系列关于农业环境质量和污染物排放方面的相关标准,如《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《农药安全使用标准》等.但是,长期以来,我国对生态环境问题的关注和立法主要集中于城市且重污染防治、轻生态环境保护,对农村和农业生态环境问题及其立法更是重视不够.虽然我国已形成了以现行《环境保护法》、《农业法》为主体的生态环境保护法律体系,但却没有综合性的农业环境资源保护法规或条例,至今为止也没有一部统一的《农业生态环境保护法》,在生态农业、畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法还很欠缺.目前对农业生态环境保护的分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应,加上对农业环境保护工作的规定不够系统、具体,使得相关规定难以有效实施.另外,一些重要生态环境领域还存在一定的立法空白和相关法律法规之间的矛盾、冲突现象.虽然很多地方已经有农业环境保护条例等地方立法,但是级别较低,且立法重点是农业生物的环境因素保护而并非系统的农业生态环境保护.有关农业环境质量和污染物排放方面的相关标准,有些已不适应形势发展的需要,亟需修订,某些领域还是空白.
关于农业生态环境保护的相关制度.目前,我国虽已建立了许多生态环境法律制度,如环境影响评价制度、“三同时”制度、环境事故报告制度、自然资源产权制度、农业生态补偿制度等,但是制度之间的配套性和协调性较差,且主要针对城市工业企业,对农业生态环境保护的规定较少,配套制度措施的供给不足和程序缺位也使得制度无法真正落实,必须进一步完善.此外,在有关农业生态环境保护的很多领域,尚缺乏必要的制度配给,如农业建设项目环境影响评价制度、土壤污染防治法律制度、农村环境保护法律制度、农产品产地环境质量分类管理制度、农业生态环境保护公益诉讼制度等.
关于农业生态环境保护执法.目前,我国已经基本建立健全了较为完善的农业生态环境执法管理体系,农业部和各省、自治区、直辖市及重点地市县及乡镇相继成立专职农业生态环保机构或配备专业生态环保执法人员,在农业生态环保执法和管理方面发挥了重要作用.但是我国农业生态环境保护领域的管理体制是统管与分管相结合的多部门分层次执法体制,这种执法体制的弊端在于容易导致执法中的争权夺利和相互推诿现象.此外,农业行政主管部门和环保部门都有相关职能,都是执法主体,而且地方的各个条例在相关执法主体的规定上亦不尽相同,使得农业生态环境保护陷入一个比较混乱的局面.①再加上地方保护主义导致的执法不严、违法不究等违法失职现象,这些都使得农业生态环保的执法效果大打折扣,也是农业生态环境持续恶化的原因之一.
关于农业生态环境保护制度的配套运行环境.目前,农民环保意识差、参与积极性低、环保配套设施不健全以及农地产权模式弊端等均是推进我国农业生态环境保护的制约因素.农民是我国农业生产经营的主体,由于广大农民的文化素质普遍较低,加上环境保护和普法宣传的缺位,农民在农业生产经营中的生态环境意识和可持续发展理念普遍较为薄弱.土地产权虚置、经营权不稳定等农地产权模式以及分散化、随意性的农业生产模式既不利于农业生态环境保护基础设施的建设和维护②,同时也使得农民自身很少去关注农业生态环境的整体性、系统性和脆弱性.此外,受城乡二元结构的影响,国家有关生态环境保护的法律、政策普遍向城市倾斜,也使得对农业和农村生态环保基础设施的投入严重不足.目前在农村,农业废弃物回收处理设施、农村生活垃圾回收处理设施以及其他农业生态环保设施还很缺乏.此外,由于缺乏有效的农业生态补偿机制,导致农民承担农业生态环保的成本过高,这些都制约了农民发展生态农业、循环型农业、保护农业生态环境的积极性.政府主导下公共物品供给的不足和农民开展生态农业的成本过高均是导致我国农业生态环境保护不力、农业生态环境恶化不可忽视的因素.
推进我国农业生态环境保护的法制对策
完善农业生态环境保护法律体系.首先,出台统一的《农业生态环境保护法》.针对农业生态环境的脆弱性和保护的迫切性,应尽快制定统一的《农业生态环境保护法》,以法律的形式将农业生态环境的建设、保护、监督与管理等固定下来,为我国农业生态环境保护提供基本的法律基础.其次,还应加快对现行《环境保护法》的修改步伐,对农业生态环境保护做出专门规定.应尽快修订现行《农业法》、《土地管理法》、《农业技术推广法》等法律法规,进一步将有关农业生态环境保护的相关法律规定具体化、配套化,同时改变目前某些相关规定相互矛盾和冲突的现象,增强法律法规的可操作性和良性互动.再次,应加强有关生态农业、畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法,弥补在该领域的立法空白.最后,应健全和完善有关农业生态环境保护的标准体系.健全农业生态环境保护的法律制度.首先,应完善现行生态环境法律制度.主要包括环境影响评价制度、生态环境补偿制度、限期治理制度、排污收费制度等.在环境影响评价制度中增加关于农业建设项目环境影响评价的规定,同时在公众参与环节,应针对项目或规划对农业生态环境和农村居民生活环境质量影响的广泛性和农民的聚居性等特点规定特殊的公众参与条件、方式与程序等,在调动农民参与积极性的同时也能提高参与的效果.在农业生态补偿制度的进一步完善中,可以借鉴国外农业生态补偿制度的成功经验,结合我国农村和农业生态环境现状,构建适合我国国情的农业生态补偿制度,对补偿主体、补偿对象、补偿原则、补偿标准、补偿程序和补偿形式及监督管理等内容予以明确,进一步改善和优化农业生态补偿机制的运行环境.此外,还应建立农业生态环境保护专项制度,如农业生态环境保护财政投入保障制度、农业投入品废弃物处理制度以及农村生活垃圾分类、回收与处理制度、农业生态环境保护公益诉讼制度等.
加强农业生态环境保护执法.首先,应改革现有的农业生态环境保护管理体制.建立专门的农业生态环境管理机构,改统管与分管相结合的管理体制为垂直管理体制,打破地域分割,增强管理和执法效率,避免出现为利相互争夺、为责相互推诿和扯皮的现象.为增强农业生态环境保护管理部门的管理和执法权威,还应赋予其较多的行政许可、行政强制和行政处罚权,同时全面负责农业生态环境保护的管理、执法和宣传教育工作.其次,应加大执法力度,提高执法者的素质和执法水平.打破地方保护主义,严格执法,对危害农业生态环境的违法犯罪行为,加大行政和司法打击力度,加强执法和司法保护.
优化制度运行环境.首先,应提高农民文化素质和农业生态环境保护意识.加大对农民和农户的文化素质培训和环境保护法律法规的宣传,进一步提高农民的文化水平和生态环境意识,引导农户自觉走上生态农业、循环型农业和科学种植的道路上来.其次,要打破城乡二元结构体制,重视农村和农业生态环境保护,加大对生态农业的扶持力度,落实对农户的各项农业生态补偿,从而提高农户参与生态农业的积极性.应尽快建设农业和农村生态环保基础设施,如农业废弃物回收处理设施、农村生活垃圾回收处理设施等.最后,还应进一步改革目前的农地流转制度,推动农地使用权流转和交易,改变目前农业经营的随意性和分散性,从而为农业生态环境保护基础设施的维护和使用提供条件.
【作者单位：中原工学院政法学院】
【注释】
①项波,段春霞：“农业生态环境保护立法探讨”,《农业考古》,2008年第3期,第95～96页.
②刘梅,王咏红,高瑛,尹世久：“我国农业发展生态环境问题及对策研究”,《山东社会科学》,2008年第10期,第101页.
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