人大常委会监督项目评价机制

监督“一府两院”工作是人大及其常委会的法定职责.在地方人大及其常委会的权力谱系中,监督权的地位和重要性不言而喻.对监督项目行评价是监督工作中的重要一环,但目前其在理论和实践中基本都还处于空白状态.本文拟对监督项目评价机制行初步探讨,以期对理论和实践有所裨益.

一、监督项目评价机制的内涵

何谓监督项目评价,目前并无定论.笔者认为,监督项目评价是指在监督行为实施完毕后,由一定的主体按照一定的方法对监督项目的程序和所取得的效果行分析、评估的活动.

监督项目评价机制至少包括以下要素：

第一,评价时间.监督评价是在监督行为实施完毕之后发生的,属于事后评价.就人大监督的特点而言,由实施监督到“一府两院”整改取得成效,需要一定时间,因此监督评价宜采取事后评价而非事中评价方式.

第二,评价主体和评价方法.由谁行评价和以何种方式评价,这是体现人大监督评价与特殊性和差异性的地方.人大及其常委会的监督是代表国家和人民行的最高层次的、具有法律强制力的监督.因此,在评价主体上应体现权威性和性,在评价方式上应体现程序性和科学性.

第三,评价客体.监督行为的客体是“一府两院”的具体工作,而监督评价的对象是人大及其常委会所实施的监督行为,这是监督评价与监督行为(跟踪监督)的主要区别所在.简言之,对人大常委会而言,如果说监督是找别人的问题,那么监督评价则是找自己的问题.

第四,评价内容.借鉴程序／实体二元关系模型,评价内容包括程序性评价和实体性评价.程序性评价是对监督行为的程序性事项所行的评价.如,在采用听取和审议专项工作报告的方式时,是否在规定时间内提交报告、审议意见有否按规定公开等.实体性评价主要是对监督效果的评价,如是否达到了预期的目标等.

二、监督项目评价机制的意义

监督项目评价机制具有重要意义.

首先是实践意义.人大监督既是一个实践范畴,也是一个评价范畴.(席文启、李正斌等《完善人大常委会监督工作方式研究报告》,载《人大研究》2009年专刊,第49页)无论是实践的必然结果,还是实践追求的目标,抑或是社会的期待和要求,都需要有一个客观的评价.没有客观的评价,既无法清楚知道常委会具体监督项目的实效,也无法准确地知道整体监督工作的成就在哪里、差距在哪里.评价机制的首要意义在于为客观、系统地描述监督工作的得失提供了依据,从而可以根据评价结果有针对性地总结经验、改不足,提高整体监督工作的质量.

其次是创新意义.2006年《监督法》的颁布,为规范和保障人大及其常委会监督权的行使提供了法律保障.然而监督项目评价机制无论在立法上还是在实践中,基本处于空白状态.在立法层面,《监督法》主要解决了谁来监督(监督主体)、如何监督(监督方式)和如何开展监督(监督程序)的问题,但对于监督项目如何评估并没有做出规定；在实践层面,目前各级人大常委会加强监督工作的举措主要体现在监督议题选择、监督内容拓展、监督方式创新和监督过程实施等方面,尚未推到监督项目实施完毕后行评价阶段.因此,监督项目评价机制是填补空白的创新举措.

三、构建常委会监督项目评价机制的初步设想

鉴于监督项目评价机制的意义,建立该制度是必要的.但由于该制度的创新性和超前性,目前还未到全面铺开的阶段,较为稳妥的办法是先选取1～2个项目行试点,总结和积累经验.对评价机制构成的初步设想如下：

第一,评价主体.客观上,理想的评价主体是独立的第三方.如果由行为主体兼任评价主体,很容易引发“既当裁判员又当运动员”的争议.但是如果完全将评价交由第三方,操作成本又过于高昂,并且可能引发其他问题.较为折中的办法是评价由常委会主导,各工委具体负责,既吸纳相关领域的专家参与,也邀请参与了本次监督项目的代表和市民参与.这样既保证评价的权威性,也保证性.以去年开展的政府行政怎么写作窗口工作评议为例,如果对该次监督项目行评价,可由常委会主持,邀请两位行政法或行政管理专家以及参与工作评议的部分人大代表、市民代表行评议.

第二,评价内容.主要包括程序和实体两方面.程序评价大体包括项目的选择是否准确、前期准备工作是否深入细致、程序是否合法、方法是否恰当、过程是否公开透明和等；实体评价主要包括问题是否准确、建议是否可行、监督项目的预期目标是否达到、审议意见是否得到落实、是否促了具体问题的解决等.此外,还应提出值得总结的经验和需要一步改的建议等.由于不同监督项目的程序和目标不尽相同,具体的评价内容应结合监督项目和方式具体确定.

第三,评价方法.借鉴管理学上的评估方法,监督项目评估可以采取逻辑框架法、满意度法和对比法等.

逻辑框架法是一种综合评估方法,通过监督行为、效果、直接目的、宏观影响四个层面对项目行分析和总结.通过分析指标之间的差异找出造成这种差异的原因,从而对项目的实施情况和管理能力做出客观评估.

满意度法也就是通常所称的打分法,是指依靠评估主体的认识和经验,综合评估各项指标的评估结果,对项目的成功程度做出定性结论.

对比法包括前后对比法和有无对比法.前后对比法指项目实施前相关指标与项目实施后同类指标的对比,用以直接估量项目实施的相对成效.有无对比法指在项目周期内“有项目”(实施项目)相关指标的实际值与“无项目”(不实施项目)相关指标的预测值对比.两种对比法要结合行才可以完整地行项目的评估.

由于不同的方法侧重面不同,评估的难易程度也有很大差异,因此要针对不同的项目选择相应的方法.

第四,评价程序和时间.负责具体操作评价事宜的工委,应及时制定具体的评价工作方案并报常委会领导同意.各工委组织相关人员行评价后应形成评价报告(包括评价结果、意见建议).评价报告需向常委会汇报,并向社会公开.鉴于我区人大常委会目前对监督项目普遍开展二次审议,二次审议时整改情况和效果均已显现,监督项目往往也正式结束了,可以考虑将评价安排在相关部门二次审议报告提交之后、常委会二次审议之前的时间段内行,常委会在二次审议完毕后接着听取监督项目评价报告,这既可以提高工作效率,也能保证工作的连续性和承接性.

第五,配套措施.除了上述内容外,监督评价工作还需要相关的配套措施.一是完善监督议题选择,明确监督项目预期目标,这是行监督评价的基础.二是提高审议质量,忌模棱两可、不切实际,这是确保监督对象落实审议意见的前提.三是“一府两院”报告的形式和内容应一步完善.尤其是提交二次审议的报告应详细说明采取的措施和取得的成效,提供相应的数据或实例.报告提交的时间应严格要求,保障监督评价有充分的时间.

最后需要说明的是,建立监督项目评价机制并非一定就能达到改监督工作的目的.由于评价的对象是自己,如果没有强大的决心和推动力,没有较为完善的配套措施跟,不排除评估工作失之于松、失之于宽、失之于软的可能,造成评价结果“你好、我好、大家好”的局面,这是值得警惕的.

(本文责任编辑　范丽君)