本站原创［摘 要］任何一个行政组织的行政人员都有可能在其行政行为中面临着上级不合理的决定和命令,这要求行政人员必须时刻保持自主性,以维护公共利益.自主性的实现途径包括：行政制度化建设、组织文化建设以及行政人员道德品质的培养.本文提出,自主性有助于从根源上遏制行政腐败.
［关 键 词］行政人员；自主性；行政腐败
［中图分类号］Ｃ93［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）12－0030－02
行政腐败问题是一个世界性课题,人们通常倾向于通过法律制度的完善治理腐败.其实保持行政人员的自主性可以从根源上有效防治行政腐败,它将成为我国行政人员承担道德责任,有效抵制行政腐败的内在动力.
一、自主性及其理论基础的厘定
美国公共行政专家库柏认为,“组织及其管理者有时候从为公众怎么写作中偏离出来转而为自己怎么写作,当这样的事发生的时候,行政人员个人就有必要界分自己对组织的责任范围以保证终极性的对公民的责任［1］.”自主性是指当组织的目标和公共利益发生矛盾时,行政人员作为公共行政的主体有责任和义务在行政行为中引入价值因素,对所面临的问题进行思考和道德选择,从而保证对公民的终极性责任.自主性是建立在社会契约论和人权说基础之上的.
社会契约论是近代西方思想家在继承和发展古代思想的基础上,提出的一种比较系统的关于国家起源的理论.根据社会契约论,人们认为在国家产生之前,人类生活在一种原始的自然状态中.在自然状态下,每个人都有平等的自然权利.由于自然状态有诸多的不便,人们便相约订立契约,把自己的一部分或全部分权利交给国家.契约论提出了一个非常重要的观点,即国家是人类自觉创立的,统治者的权力来源于人民的主权.
近代西方人权学说是卢梭第一次完整提出来的.卢梭指出,国家是民众的结合体,具有一个公共的人格.国家是在社会契约的基础上产生的,每个缔约者都毫无例外的交出了自己的全部权利.因此,每个公民都是国家权力的主人.人权理论强调,权力来源于公民的授权,政府的作用在本质上是工具性的,即为所有公民提供生存发展的经济福利和社会福利［2］.
根据社会契约论和人权说,人民应该始终是国家权力的所有者,国家应当始终对人民负责.作为国家代表的政府又根据社会发展的需要,通过二次授权的方式,把人民授予的权力交给行政人员去行使.因此,行政人员既要对上级和组织负责,同时,更要对人民负责,而对人民负责是最根本的和第一位的.因此当组织利益与人民利益发生冲突时,行政人员要在组织中坚持人民利益的价值倾向,以维护和促进公共利益.
二、实现自主性的路径选择
1．行政制度化建设：实现自主性的制度保障
制度化是指人们把一定社会的原则和道德要求提升、规定为制度,并强调的制度化、规范化、法律化［3］.将重要的道德规范纳入法律制度建设的范畴,这有助于从制度上保障行政人员坚守自主性而作出符合公共利益的行政行为.这就要求行政人员在行使公共权力时要遵守一定的行政道德标准,避免出现不道德的行为.制度化是当代社会的必然选择,它突出强调了制度的刚性约束作用,这种约束机制要求行政人员必须作出符合规范的道德选择.行政制度化的主要途径是行政法律化,因而行政立法是实现行政制度化的核心内容.
首先,制定具体的、可操作性的行政职业道德规范.行政职业道德规范是对行政人员行为的规范,其总体的要求有：公共利益至上,忠诚于国家和社会,忠实地履行法律规定,公正地执行公务,恪尽职守,不谋私利等.但是目前我国的行政职业道德规范还过于原则和笼统,很难起到具体的制约作用.这要求我们要借鉴国外的经验,尽快地制定出具体的、可操作性的行政职业道德规范.
其次,加强行政组织的保证机制建设.就一般意义而言,行政组织的管理实际上就是要建立一种道德组织.从行政立法的角度看,组织道德的建立离不开有关惩处的规定.惩处规定的内容主要包括其种类、权限、程序,以及受理和防止打击报复.这里需要注意两个问题：第一,道德惩处的“纽伦堡原则”即被告遵照其政府或某一长官之命而行动的事实,不能使其免除责任.第二,道德提倡的揭发机制,即对于具有道德良心和正义感而违背组织政策去坚持标准的组织成员的保护［4］.这就要求行政人员在行政实践中保持自主性,坚持标准以维护公共利益.
2．组织文化建设：实现自主性的文化支持
组织文化是指作为一个组织运行的基础,由一系列态度、信念和价值所构成的基本模式.组织文化实际上就是由其大部分成员所共同分享的、对周围的人和事的检测定和判断的总和［5］.组织文化的核心是组织的价值观,不同性质的组织往往内含有不同的价值观.首先,作为公共领域的行政组织应当树立公共利益至上、为公民怎么写作的价值观.这种价值观显然是有别于追逐利益最大化的私人组织的价值观的.在私人领域,人们作为“经济人”可以拥有不同于公共领域的价值观.人们对个人利益的追求,不仅是合理的应当也是合法的,这在客观上也推动了社会的发展.而在公共领域,行政人员的社会角色决定了他们必须对自己的某些权利诉求有所限制,对个人利益的过分追求有时很有可能和他的公共职责相冲突.当人们一旦以“公共人”的身份加入行政组织,行政人员的个人价值观就必须统一到为公共利益怎么写作的整体价值观中去.这就要求行政组织必须通过教育、宣传、培训等手段塑造这种积极的价值观和组织文化.正如库柏所说,领导者的行为对组织具有极大的影响力.因此行政组织的领导者要始终清楚地认识到他们的言行是本组织文化中最引人注目的范例.
其次,建立有效的廉洁行为激励机制.行政组织要对廉洁的行为大张旗鼓的宣扬,与此同时,要进行实实在在的重奖.对于不惧个人风险,敢于挺身而出,制止坏人坏事的英勇行为,更应如此.只有在这种组织文化中,组织才会鼓励行政人员勇于对抗上级的不合理决定,实现维护公共利益的目的,行政人员的自主性才会得到支持和认同.而在一种过分强调职位权威和下级对上级绝对服从的组织文化中,行政人员很难保持其自主性.在这样的组织文化中,行政人员即使有向善的潜质,有坚守自主性的愿望,他们中的大多数人也会出于恐惧遭受报复而不敢坚守自主性.
3．道德品质培养：实现自主性的精神支撑
在一个组织中经常会有这样的现象：一些行政人员面对不道德的上级和组织时会选择沉默；而有一些行政人员则会基于精神的要求会违背对上级的忠诚而捍卫公共利益.这反映了行政人员道德品质的差异性.实际上行政人员并不是简单的工作人员,他们必须是一个拥有共同信仰的社会群体,这个共同的信仰就是对公共利益的尊重.那些选择面对有悖于社会精神的上级命令而保持沉默的行政人员,并没有培养起公共利益至上的道德品质,从而使自主性很难通过他们的道德品质发挥作用.因此,培养行政人员高尚的道德品质对于保持自主性至关重要.
首先,要在行政人员的入口上严格把关,把那些拥有低劣道德品质的个人排斥在行政组织之外.一些抱着升官发财思想的公民在进入行政组织后,总是会千方百计的寻找法律制度的漏洞而谋取个人利益,从而可能危及公共利益.其次,加强对行政人员的道德教育.在塑造行政人员高尚的道德品质方面要着重注意对其德性的培养.毫无疑问,德性是个人保持符合道德规范的行为所必备的道德品质.德性既是人的道德存在的组成部分,又是道德存在的表现形式.德性作为人的行为品质是一种合乎道德理性的品质或者说德性赋予人的行为以道德理性内容［6］.公共行政所提倡的德性是和公共行政的性质紧密联系在一起的,那就是要求行政人员的德性中要保留有公共利益的位置.行政人员一旦投入到公共行政事业中,他就必须作出对公众负责等具有德性内涵的选择.如果他不作出此种选择则意味着他的职业选择是失败的.因此对符合公共行政精神的道德品质特别是德性的培养有助于行政人员坚守自主性.
三、构建自主性的现实价值
目前,如何有效地遏制官员腐败已经成为我国学术界研究的热门话题之一.每当行政官员出现腐败问题时,人们总是习惯于从组织制度方面寻找原因,并乐于采取新的立法、制定新的规则,而事实证明效果并不理想.众所周知,法律是道德的底线,法律制度可以惩罚人们从恶的一面却无法鼓励人们为善的一面.因此法律制度的作用是有限的,它只有和行政人员的道德自律相结合,才能从根本上遏制行政腐败.
公共生活不可能没有道德,在这个领域中对道德力量的忽视和对法律制度的片面强调,同样是极其危险的.对于法律的过分倚重,客观上会造成只重强制惩戒不讲内心自律,只循规蹈矩、亦步亦趋地按行政法规行事,而不讲发挥积极主动性,同时会使得法律正在变得零碎、主观,更加接近权术和远离道德,更加关心直接后果而更少关心一致性和连贯性［7］.为了从根本上有效遏制行政腐败现象,通过多种途径促进行政人员保持自主性是非常必要的.在组织中保持自主性就是库柏所说的要坚持内部控制.内部控制可以保证公共组织中的符合道德的行为.它们是由一系列公务员自己内心的价值观和准则组成的,而且它们在缺乏规则和监督机制的情况下,鼓励从事合乎道德规范的行为.因此,强调内部控制就是强调道德和个人品质在行政过程中的作用.正如张康之教授所言,行政人员“在何种程度上拥有自主性,是取决于他在何种程度上成为行政道德的主体,只有当他是一个完全的行政道德主体时,他的行政行为才会具有充分的自主性［8］.”一个有道德的行政人员就会坚守自主性,揭露组织中的不道德行为.
从学理上说,法律制度可以制约腐败却无法根治腐败.法律规范所倡导的道德价值只有内化为行政人员的内在信念,法律规范才能发挥更加有效的制约与导向作用.对于败而言,法律制度只是一种外部力量,是一种静态的规定,它总是落后于动态的现实世界的发展.因此,只要存在自私自利的心理,不管法律制度多么健全,行政人员总会为了个人私利而不惜牺牲公共利益,行政腐败也就不可避免.只有发挥道德的作用,强调法律制度和道德的结合,增强行政人员自主性才能从根本上消除腐败.可以说,自主性是抵制腐败的最主要的屏障.