《档案法》设定的行政许可

推动行政审批制度改革,是近年来围绕建立廉洁、勤政、务实、高效政府所采取的重要举措.国家档案局经国务院决定取消行政审批项目34项,为改革做出了应有贡献.

笔者拟对近年档案行政管理部门在行政许可方面所做的有益工作简要回顾,并对依法完善档案行政许可的设定进行探讨.

档案行政管理部门

在规范行政许可中的显著贡献

应该说,《档案法》及有关法规、文件规定的行政许可项目过去一直存在,而且在档案管理过程中发挥了重要作用.但因没有统一的《行政许可法》的规定,档案管理领域的行政许可设定和实施一直处于不规范状态.《行政许可法》的颁布实施,使档案行政管理部门的行政许可行为迅速由无序向有序状态迈进.

一、国家档案局对全国性法律文件设定的行政许可项目进行了明确

《行政许可法》第十四条规定：法律、行政法规和国务院决定等三种规范性文件可以设定在全国范围实施的行政许可.

国家档案局根据该规定,于2004年9月6日及时发出了《国家档案局关于印发保留行政许可项目和非行政许可审批项目的通知》,非常明确地指出,由现行法律、行政法规设定并继续实施的行政许可项目有3项：1.出卖、转让、赠送集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批（实施机关为县级以上人民政府档案行政管理部门）；2.向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件的审批（实施机关为国家档案局、省级人民政府档案行政管理部门）；3.携带、运输、邮寄档案出境的审批（实施机关为国家档案局、省级人民政府档案行政管理部门）.

有了这份文件的指导,全国各级档案行政管理部门和档案工作者对全国范围内的行政许可项目就有了清楚的了解,在全国范围内实施的档案行政许可项目就是以上所述３项.

二、国家档案局对档案行政许可程序做出了具体规定

行政法注重用严密的程序对公民、法人和其他组织的权利予以充分保障,对行政机关的行为予以最大程度地约束和规范.《行政许可法》就是一部极其重视程序规范的法律.整部法律体现了浓厚的程序意识.

2005年5月17日,国家档案局发布了《档案行政许可程序规定》,弥补了《档案法》及《档案法实施办法》在程序方面的部分不足,其中不乏创新之处.

第一,《规定》以国家档案局7号令的形式发布.行文格式规范,使用“规定”一词作为文件的名称,符合部门规章要求,是国家档案局发布的最为严肃、规范的法律文件,具有很高的权威性和稳定性.

第二,《规定》对申请书的内容做出了详细规定,这些规定便于申请人一一对照进行准备,也为档案行政管理部门的审查确定了内容.

第三,《规定》对三项行政许可所应提交的材料做出了具体规定.该《规定》第十七条要求在行政许可事项中按照《档案行政许可申请材料目录》执行.这一《材料目录》通过附件反映出来,非常清楚.

第四,《规定》对受理的时间做出了更为严格、明确的规定.

《规定》要求,对申请材料不齐全或者不符合法定形式的,档案行政管理部门必须当场告知需要补正的材料.这就比《行政许可法》５天以内的要求更加严格,从而对申请人更为有利.

该《规定》要求,以信函等方式提交申请材料的,受理部门应当自接到申请材料之日起5日内做出相应处理.这就对接到信函等方式提交申请材料的处理时间进行了规定.

第五,《规定》对审查申请过程中档案行政管理机关内部部门之间的协调配合做出了明确规定,要求受理部门及时登记,并立即向审查部门移交材料,要求审查部门在审查申请材料过程中,必要时应当征询相关部门的意见.

第六,《规定》对行政许可的送达方式和期限做出了具体规定.明确规定可以采取邮寄、公告的方式送达,对不同情形下的期限也做出了具体规定.

第七,《规定》以附件形式发布了档案行政许可文书示范文本,从而方便了档案行政管理部门规范操作和人民群众对档案行政管理部门进行监督.

三、各地档案行政管理部门对档案行政许可的条件进行了有益探索

《行政许可法》第十八条规定：设定行政许可,应当规定行政许可的条件.第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当做出准予行政许可的书面决定.

然而《档案法》的颁布时间比《行政许可法》早近20年,因而不仅对行政许可的程序、期限没有严格规定,而且对行政许可的条件也没有任何规定.对此,各地档案行政管理部门进行了有益探索.

(一)常德市、韶山市档案局的探索

常德市和韶山市档案局对“出卖、转让、赠送非国有档案”这一许可事项的条件进行规定,其新意在于明确有关术语的具体含义.就“对国家和社会具有保存价值的档案”和“应当保密的档案”这两个术语的含义进行了很具体的界定,这样规定有利于档案行政管理部门在审批中对有关档案的范围进行鉴别,大大增强了行政许可事项的可操作性.

(二)武汉市档案局的探索

在为“出卖、转让、赠送非国有档案”这一许可事项规定条件时,武汉市档案局规定了两项：1.对国家安全不造成危害；2.不损害国家、社会和他人利益.

正是这两个条件抓住了行政许可的目的和宗旨.在《行政许可法》颁布后,武汉市档案局所作的规定在探索规范档案行政许可的道路上做出了贡献.

四、档案行政许可理论研究取得了一批成果

《行政许可法》颁布后,档案行政管理部门不仅结合自身实际,在贯彻落实上做了大量工作.在理论研究方面也取得了一定的成果.《中国档案》杂志先后发表论文６篇,对档案行政许可的设定和实施、理论和现实等多方面的问题进行了研究,推动了档案行政许可工作的开展.

规范档案行政许可设定之思考

研读《档案法》及配套法规、文件,深感其有关行政许可之规定与《行政许可法》的要求还有较大距离.《档案法》应重新修订,使其关于行政许可的规定更加符合实际工作需要和《行政许可法》要求.

一、贯彻《立法法》、《行政许可法》精神,按要求对现行有关档案行政许可的规定进行规范

《立法法》是所有立法活动必须遵守的法律,它对各立法机关及其制定的法律文件的权限做出了明确规定.一项规定是否有效,要用《立法法》来具体检验.《行政许可法》重申了《立法法》规定的立法效力等级及冲突解决原则,对设定档案管理领域的行政许可,具有很强的指导意义.如果在人大档案立法中能对行政许可做出统一规定,对其他法律文件设定行政许可的权限做出限制性规定,就可以在档案管理领域解决许可项目过多和过滥的问题.档案管理活动内容在全国范围内差别不大,《档案法》对地方立法的行政许可设定权做出限制性或禁止性规定,是符合档案行政管理领域的实际的.

根据《行政许可法》第一条规定,行政许可本身的重要目的在于：第一,维护公共利益和社会秩序；第二,保护公民、法人和其他组织的合法权益.现在以此标准来衡量《档案法》及《档案法实施办法》设定的三项行政许可,我们认为立法者的宗旨主要是出于国家安全和保密方面的考虑,否则便没有多大意义.

在设定行政许可时,我们很有必要从每项行政许可的宗旨入手,严格审查该项许可设定的必要性.如果确实有必要设定行政许可,则通过法律的形式来设定,否则就不设定.

设定行政许可要做到宗旨明确,必须通过行政许可的条件表现出来.《行政许可法》第十八条明确要求,设定行政许可应当规定其条件.然而《档案法》及《档案法实施办法》都没有对条件做出任何规定.《行政许可法》规定地方性法规和规章有权做出具体规定,但有关档案的地方性法规和规章也尚未做出此类规定.

武汉市档案局在条件上做出的规定具有开拓性意义,其意义就在于把握了设定行政许可的宗旨.如果一项行政许可没有明确的目的,那么其存在也就没有任何价值.

但是,行政许可的条件在法律、法规和规章中没有规定,档案行政管理部门的规定是无效的.从这方面看来,对现行《档案法》进行修订已迫在眉睫.

三、设定档案行政许可应当明确规定行政许可的具体实施机关

《行政许可法》第十八条规定：设定行政许可应规定其实施机关.

目前全国范围实施的三项行政许可,《档案法》及《档案法实施办法》对实施机关做出了规定,但比较笼统,既有地域管辖不明的问题,也有级别管辖不明的问题.比如,“出卖、转让、赠送非国有档案”这一项目,《档案法》和《档案法实施办法》都规定,由县级以上人民政府档案行政管理部门批准.但是,是由出卖、转让、赠送者所在地的档案行政管理部门批准,还是由接受者所在地的档案行政管理部门批准,或者由其他地方的档案行政管理部门批准,没有具体规定.由哪一级档案行政管理部门批准也没有规定.在管辖不明确的情况下,行政相对人是有很大空子可钻的.这样,设定行政许可的目的就有可能无法实现.在“携带、运输、邮寄档案出境”这一项目中,对二级档案出境的批准机关有规定,但对其复制件的出境没有规定,对一级档案的复制件是否可出境也没有规定.在“赠送、交换、出卖国有档案的复制件”这一项目中也存在地域和级别管辖不明确的问题.

在《档案法》修订中,有关行政许可实施机关的规定应当具体、规范.

四、《档案法》应详细规定档案行政许可的程序

国家档案局通过颁布《档案行政许可程序规定》,弥补了《档案法》和《档案法实施办法》在程序方面的不足,做出了一些符合档案工作实际的创造性规定.但是,按照《行政许可法》的要求,《规定》还存在一些不完全令人满意的地方.

比如,《行政许可法》第三十条规定：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示.第七十二条规定：不在办公场所公示依法应当公示的材料的,由其上级机关或者监察机关责令改正,情节严重的要给予行政处分.可见,有关材料必须在办公场所公示.而《档案行政许可程序规定》第六条却规定：档案行政管理部门应当在办公场所或网站公示行政许可需要提交的申请书示范文本和全部申请材料目录.根据这一规定,不在办公场所公示,而在网站公示也是可以的.这就造成了不必要的混乱.

《程序规定》第七条规定,申请书应当载明的事项中,有一项是“受理部门认为必须载明的其他事项”.《行政许可法》的立法宗旨之一是要对行政机关的行为进行约束,减少其随意性.而《程序规定》这样规定却大大扩大了档案行政管理部门的随意性,给某些运用手中权利刁难行政许可相对人的机关留下了空间.

如果《档案法》对程序问题做出统一规定,就可以增强档案行政许可程序的严谨性.

档案行政管理部门在《档案法》颁布、实施20周年之际,有必要对有关行政许可的实施情况进行全面的调查、总结,并做出实事求是的评价.在此基础上,对《档案法》进行修订,力求使档案行政许可规定更加规范、完善.

（作者单位：武汉市汉阳区档案局430050）