本站原创编者按：随着改革开放的深入发展,随着社会、经济、文化的不断进步,随着档案事业的发展,《档案法》的修改引起人们的关注.从本期开始,本刊将刊登系列文章,围绕《档案法》的修改进行探讨,欢迎广大作者积极投稿.
《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)是档案工作的根本大法,《档案法》完善与否,直接关系到档案资料能否得到妥善保管和有效利用,直接关系到人民群众能否充分享有利用档案信息资源的合法权益,直接关系到档案事业能否科学健康发展.近年来,随着形势的发展,《档案法》中存在的一些突出问题进入了人们的视野,围绕着《档案法》的修改,广大档案工作者和社会各界提出了很多意见与建议,其中不乏真知灼见.《档案法》如何修改成为大家非常关注的一个焦点.
一、《档案法》的修改进度情况
国家档案局自2007年起正式启动了《档案法》的修改工作.2007年3月国家档案局向全国各级各类档案部门发出通知,征求对修改《档案法》的意见.至2007年年底,共征集各国家机关和各省、自治区、直辖市档案部门的修改意见400余条.经过对这些意见的系统梳理,国家档案局对反映比较强烈、比较突出的问题进行了相对集中,并于2008年3月先后在天津和厦门召开了《档案法》修改座谈会,杨冬权局长与会并就修改《档案法》的指导思想定下基调,指出修改《档案法》对档案部门的工作带有根本性、全局性和战略意义.修改工作要解放思想、不带框框,重点放在理顺管理体制、机制和各方面关系上,要以科学发展观为指导,统筹考虑,整体着手,要充分反映档案工作的理论和经实践证明是成功的经验.与会人员进一步阐述了修改建议并达成了一些共识.4月份,国家档案局从地方档案部门抽调了一批业务骨干,成立了《档案法》修订草案起草工作组.6月份《档案法》修订草案起草工作组在北京召开了《档案法》修订草案起草工作会议,经过认真研讨和充分酝酿,形成了《档案法》修改草案初稿.7～10月,国家档案局根据全国人大常委会和国务院对法律清理工作作出的具体部署,对现行《档案法》中存在的问题进行了系统清理,在向国务院提交的清理报告中提出了关于修改《档案法》的详细意见.同时,按照国务院法制办的要求,国家档案局从立法目的、立法的必要性、拟解决的主要问题、现有工作基础、工作计划和进度安排、起草过程中的难点问题和协调情况、与其他相关法律和行政法规的关系等七个方面对《档案法》修改的相关问题进行了认真细致的研究,于2008年10月向国务院法制办提出立法建议,提出将修改《档案法》列入国务院2009年二档立法计划.
2009年国家档案局计划进一步召开不同范围的座谈会听取专家的意见,完善修订草案初稿,经相关审查程序之后形成征求意见稿,正式向全国档案系统征求意见,同时召开不同规模、不同级别的研讨会,并拟在国家档案局网站上、在全社会范围内广泛征求意见,最后再进行修改,形成《档案法》修改草案送审稿.
二、《档案法》修改的目标任务
修改《档案法》的目的是为了适应经济社会发展形势的需要,剔除其中含有明显计划经济时代色彩的条款,增设体现市场经济发展要求的法律规范,赋予新生档案事物相应的法律地位,完善档案法律责任,搞好与后法的有机衔接,增强法律的可操作性,从而更好地加强对档案的管理,保证档案的完整、安全和有效利用,促进档案事业的健康持续发展,满足档案利用需求,保障公民和组织利用档案信息资源的合法权益,维护法律的严肃性和权威性,更好地怎么写作于我国经济建设和社会发展.
此次修改《档案法》主要考虑从法律层面对以下几个方面的问题作出明确规定或补充完善：一是明确电子档案的法律地位；二是改革档案开放原则；三是取消设定档案公布权；四是做好与后法的有机衔接；五是增强法律操作性；六是完善档案馆网布局和档案资源配置；七是规范改制企业档案处置、人事档案管理和档案相似度检测组织管理；八是确认档案馆作为政府信息查阅场所的法律地位；九是增强执法刚性；十是增设应对域外传唤令的限制规定.这些问题是目前档案工作中亟待解决的主要问题,也是各方面意见比较集中的主要方面,通过修改《档案法》,将这些问题的解决措施以法律形式加以确认和完善,能够充分体现档案工作的时代性,切实反映档案工作的理论和实践成果,进而将档案工作的法治化管理水平提升到一个新的高度.
三、《档案法》修改的主要方面
现行《档案法》与经济社会发展形势存在着较多明显的不相适应、不相协调的问题,与人民群众和社会各界的要求存在着较大的差距.根据全国人大常委会关于法律清理工作的有关精神,《档案法》的修改应主要针对以下方面：
（一）修改完善现行《档案法》中已经明显不适应经济社会发展需要的部分法律规定.1.法律规定的要求与现行体制或者做法明显不一致的内容.如关于对于国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案“严禁倒卖牟利”的规定是典型的计划经济时期的法律用语.2.法律条文的具体表述与经济社会发展的新情况、新任务和新要求明显不一致的内容.如新出现的档案形态与《档案法》中关于档案的定义已不完全相符；关于档案开放的规定与现实生活不适应,不能满足社会公众利用档案的需求；关于档案公布权的规定大大限制了利用者的利用空间等.
（二）保持修改后的《档案法》与相关法律法规的有机衔接.如《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后,《档案法》关于档案开放利用的规定与《中华人民共和国政府信息公开条例》不尽一致,造成了法律适用上的难题,使政府信息公开一定程度上受到制约.
（三）进一步增强《档案法》的可操作性.1.《档案法》中的部分法律规定受制定时客观条件的限制,只做了很原则性的规定,难以操作,经过一段时间实践已经有条件对该规定进行细化.如关于档案事业发展保障问题的法律条款等.2.《档案法》中的部分条款作了禁止性规定,但未建立有效的法律责任追究制度,需要作出规定.如关于档案移交的条款为机关、团体、企事业单位规定了一项强制性的义务,但在发生违法现象时（如出于部门利益保护,不向国家档案馆移交档案等）却没有强有力的罚则来制约等.
（四）妥善应对新生事物和新问题,增加相应法律规定.1.需要适应经济体制改革的进程增加相应规定.如改制企业档案的处置、涉及个人利益相关档案的归档、收集和管理、档案相似度检测机构的设置与管理等.2.需要适应信息化建设的快速发展增加电子文件归档的要求和电子档案管理的内容.3.需要适应政府信息公开的大环境满足社会各界对档案工作提出的新要求.如档案馆作为政府信息公开场所和已公开现行文件利用中心的地位有必要以法律的形式加以明确等.4.需要适应档案事业发展的客观规律,进一步规范档案馆设置和布局,更合理地配置国家档案资源.5.需要适应维护法律严肃性、使档案违法行为得到有效追究的需要,进一步完善有关档案法律责任的规定.6.需要适应全球化浪潮,应对域外司法机构对我国企业发出的传唤令,增加企业文件、档案及相关资料不得擅自向域外提供等方面的法律限制,以维护国家利益.
（五）协调好重点、难点问题.《档案法》修改过程中的难点问题是如何改革档案开放制度、规范电子文件管理、完善档案馆网布局和档案资源配置以及如何以人为本规范人事档案管理,切实保障人民群众的合法权益.在难点问题的解决上需要按照科学发展观要求,集中大家的智慧,达成共识.
档案的管理涉及中办、国办,工商行政管理部门,知识产权管理部门,人力资源和社会保障部,住房和城乡建设部,,以及图书、情报、文献乃至电信企业等诸多部门,《档案法》修改过程中需要与各个部门之间做充分的协商沟通工作.
《档案法》的修改还需要注意与《刑法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《著作权法》、《文物保护法》、《海关法》、《电子签名法》、《政府信息公开条例》及《档案法实施办法》等法律、行政法规进行衔接与协调.
改革开放30年来,我国经济社会发展取得了巨大成就.党的十七大对继续推进改革开放和社会主义现代化建设、实现全面建设小康社会的宏伟目标作出了全面部署.经济社会的快速发展,社会主义政治的不断推进,文化生活的丰富多彩,和谐社会的积极构建,体制机制的改革创新,国际环境的深刻变化,对立法工作提出了新课题、新要求.通过修改《档案法》,找出法律规定中存在的与经济社会发展明显不适应、不协调的突出问题,并区分情况分类分步骤加以解决,是新时期档案法治的时代使命.修改出一部反映档案事业发展的客观规律、符合时怎么发表展要求的具有现代意义的《档案法》,对于更好地发挥《档案法》在国家经济、政治、文化和社会生活中的作用,意义重大,影响深远.
（作者单位：国家档案局法规司100032）