完善行政许可默示制度

作者简介：赵大龙（1964-）,男,江苏淮安人,楚州区委党校高级讲师,主要研究方向为行政法学.

摘 要：行政许可设立默示制度,是体现并贯彻效率与便民原则、信赖保护原则的必然要求.现行《行政许可法》已部分引入了这一制度,但在默示许可与默示变更等关键方面尚未建立相关规则.我国应尽快进行立法修改,全面设立并完善行政许可的默示制度.

关 键 词：行政许可；默示制度；立法建议

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1004-1605（2006）06-0046-03

我国现行《行政许可法》部分引入了默示规则,但尚不全面.从敦促行政机关依法及时行政和全面保护当事人的合法权益出发,我国应设立完整的默示制度.本文就此略陈管见.

一、建立行政许可默示制度的意义

默示许可,是指许可机关在规定或承诺的许可期限内没有作出拒绝决定,期限届满即推定为许可机关已经许可的许可形式.［１］完整的行政许可默示制度涉及对申请人申请的受理、许可决定的作出、许可期限的延长及许可事项的变更等多方面.其中许可决定的默示规则处于核心地位.

在我国行政许可中设立默示制度,符合《行政许可法》的基本原则,具有非常重要的现实意义.

首先,这是行政许可效率原则的要求,可以敦促行政许可机关依法及时行政.效率原则是我国《行政许可法》确立的基本原则,对行政许可申请人的行政许可申请依法作出相关的决定是行政许可机关的一项法定职权,只要申请人依法提出行政许可的申请,行政许可机关就应依法在规定期限内对其进行审查,作出是否受理、准予或不予准予的决定,而且应尽可能地提高办事效率,这是其法定的义务.如果行政许可机关连法定的期限都不能遵守,则明显违反了效率原则,应依法承担法定的责任.从我国的行政实践来看,怠于行政、效率低下是长期形成的顽疾.设立默示制度,可以促使行政许可机关严格遵行程序规则,在法定期限内认真履行职责,避免办事拖拉现象的产生,从而提高资源的配置效率,更好地为社会提供公共怎么写作.

其次,这是行政许可便民原则的体现,可有效防止扰民、谋私现象的产生.明确规定便民原则是《行政许可法》的一大亮点,该法并为此设定了相关的制度规则以作保障.由于长期权力本位观念的影响,我国公务员的官僚作风较盛,行政许可中的以权扰民、以权谋私等现象经常出现,当事人往往不得不在体制外付出额外成本甚至寻租来谋求许可,这是与便民原则格格不入的.在行政法上,行政主体的义务是与行政相对人的权利相对的,行政许可机关对其义务不依法履行,不仅导致其相关法律责任的承担,而且也会侵犯行政相对人的合法权益,此时即应赋予行政相对人相应的权利或权利救济,以彰显平衡理念.默示制度的设立,使得行政许可机关在不依法履行其法定的义务时,当事人即取得准予的推定权利,而无须支付法外成本,既阻断了行政许可机关谋取不当私益的可能,更能促进行政机关尽快确立以民为本的理念,在行政许可活动中树立怎么写作的思想,体现其便民的要求.从某种角度上看,默示制度在一定程度上加重了行政许可机关的义务,也为社会加强对其的监督增设了一道制度约束门槛.

第三,这是信赖保护原则的应有之义,有利于全面保护当事人的合法权益.当事人从事特定活动应通过一定的行政许可行为获取相应的资格,这既是法律的明确要求,也是当事人基于对行政许可机关行政行为合法性、有效性的信赖而生之合作,从广泛的层面上说,这种信赖也应予以保护.否则,当事人就失去对自己行为的预期,无法产生合作行为的积极性,还会丧失对行政许可机关乃至政府的信赖.实际上,有相当多的相对人在提出行政许可申请之前,就已经为其后将从事的许可活动做了一定的准备,有些法律也明确规定了这种要求（如个体工商户营业执照的许可须有经营场所的产权证明或租房合同）.确立默示规则,可以减轻乃至消除因行政许可机关在法定期限内的不作为或延误而导致的当事人较长时间的盲目等待和经济活动时机的丧失,避免先期准备行为的损失.

近几年我国通过行政体制改革特别是行政审批制度的改革,加大对公务员的培训教育力度,怎么写作政府、效率政府、诚信政府的观念已得到基本确立.这表明,在我国行政许可中设立默示制度具有现实的可能性与可行性.

二、国外的实践与我国的现行规定

默示许可制度虽不是世界各国普遍通行的做法,但在西方一些国家已有成功的立法与实践.1990年颁布的意大利行政程序法规定,行政相对人的一些须行政机关批准的行为,在提出申请的一段时间后,如果行政机关不予答复,则视为批准,可自行其是.［２］(P349)葡萄牙行政程序法（1991年）第108条也规定了“默示批准”：“如一行政行为的作出或私人一权利的行使取决于行政机关的批准或许可,在为作出决定而定的期间内未作出决定,则赋予利害关系人推定该要求被批准的权能”,该法还具体规定了默示批准的期间和适用情形.［３］(PP357-358)这些做法对我国建立行政许可默示制度提供了有益的经验.

我国现行《行政许可法》已部分地规定了默示制度.目前的规定主要表现在以下两方面：

一是对申请的默示受理.该法第三十二条第一款第（四）项规定：“逾期不告知（申请材料需要补正的全部内容）的,自收到申请材料之日起即为受理”.二是行政许可期限延续的默示准予.该法第五十条第二款规定：“逾期未作（是否准予延续）决定的,视为准予延续.”

在行政许可中引入默示规则,在我国行政法制发展史上是一大进步,说明我们的立法者已注意到了默示制度的作用.但《行政许可法》并没有全面设立默示制度,尤其是在许可决定这一关键环节,尚未确立该制度,使得默示制度处于极度不完整的状态.

造成这种现状的原因是多方面的.主观上,立法者思想上还没有完全消除权力本位的影响,对默示制度的认识尚不到位,担心在全民法治素质尤其是行政执法人员素质有待大幅度提高的情况下,会引起行政秩序的较大混乱.客观上,也与我国现行《行政复议法》与《行政诉讼法》的一些规定有关：这两部法律都将行政许可机关的不作为列入相关的受案范围,《行政复议法》第六条第（八）项规定：认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法的,可以申请行政复议；《行政诉讼法》第十一条第一款第（四）项也规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的,可以提起行政诉讼.以上规定都明确排除了许可决定的默示规则,对默示许可实际上采取了否定的态度.

三、设立完整行政许可默示制度的立法建议

我国在行政许可中设立完整默示制度的条件和时机已经成熟.现行《行政许可法》在规定行政许可的效率、便民及信赖保护等原则的同时,已明确规定了行政许可的受理、决定与送达等期限,书面受理等具体规则,为确立全面的默示许可制度奠定了一定的前提基础；既有的默示规则及其实施也为推行完整的默示制度提供了坚实的经验积累.在此情况下,我国完全应该而且也可以规定全面的行政许可默示制度.

行政许可默示制度的内容除了现有的默示受理和默示延续以外,立法中主要还应包括以下两项：

一是默示许可.行政许可机关对当事人的申请受理（包括视为受理）后,在法定的决定期限内未作出准予行政许可或不准予行政许可决定,或虽作出决定但未在法定期限内送达的,视为该许可机关已经准予,当事人可以在其申请事项范围内获得相应的资格或从事相应的活动.《行政许可法》第四十二条、第四十四条对行政许可的决定与送达期限作了明确的规定：除可以当场作出行政许可决定的以外,行政许可的决定加送达期限一般为30日,至多不得超过40日；采取统一或联合、集中的,一般为55日,至多不得超过70日.默示许可是行政许可默示制度的核心,确立这一规则可以为其他默示规则的产生与发展提供基本的理念支撑和经验支持.缺少了这一规则,行政许可的默示制度永远只能是残缺的、不全面的.

二是默示变更.被许可人提出要求变更行政许可事项的申请,行政许可机关未依法作出准予变更或不准予变更的决定的,视为准予变更.遗憾的是,《行政许可法》并未对行政许可机关审查决定许可变更的期限作出明示的规定,这不能不说是立法中的疏漏.从变更审查比许可审查更为简易的角度出发,变更决定作出的期限可参照许可决定的期限并作相应的缩短.

四、相关法律配套修改的建议

确立行政许可默示制度后,行政相对人的申请是否已经默示被受理、当事人是否已依默示获得许可、被许可人是否已依默示得以变更许可事项、是否已依默示获得许可延续等,是在行政许可的执法和监督中将会经常出现的争议.为有效解决这些争议,需要在《行政许可法》及相关法律中建立一些与之相配套的制度与规则.

一是有关许可申请材料的书面收到制度.行政许可机关在收到当事人的行政许可申请、许可事项变更申请及许可延续申请等材料时,不论该申请是否会被受理或被准予,都应出具载明已收到申请材料并加盖本行政机关专用印章的书面凭证,证明已收到材料的内容与时间.申请材料的书面收到制度具有多方面的证明作用：不仅可以解决行政许可机关是否收到申请材料的问题,而且可以作为行政许可机关作出相关决定的期限是否合法的依据,更重要的是为行政许可的默示受理、默示变更及默示延续等默示制度提供必要的佐证.

二是默示许可由被许可人举证制度.因默示许可而在行政许可的执法监督及因此产生的行政复议、行政诉讼中,被许可人应承担证明默示许可成立的举证责任,包括应证明自己已依法提出行政许可申请、该申请材料已被行政许可机关收到及收到的时间、行政许可机关未在法定期限内作出任何决定等.否则,则应承担擅自从事许可事项的法律责任.

三是修改现行《行政复议法》和《行政诉讼法》对默示许可明确排斥的相关规定.默示许可制度的建立,还涉及到有关法律法规的配套问题,主要是对现行《行政复议法》与《行政诉讼法》的修改.具体表现为,在相关的受案范围的规定中,保留对行政主体拒绝颁发许可证、执照、资质证、资格证而提起的告诉；对行政主体在法定期限内未作答复而产生的行政纠纷,在相对人提起告诉时,由被许可人举证证明,依照默示许可的有关规则对该行政法律关系进行确认与保护.