制度与制度

更新时间:2023-12-21 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:2214 浏览:7383

摘 要:制度是人们在长期的实践和学术研究中得出的总结性认识.但是,通过制定败的法律法规来打击腐败的制度与通过国家法制体系建设来控制腐败的制度是有区别的.在现有的理论研究中,这个问题不是被忽略了,就是被混淆了.

关 键 词:败;制度;法制体系建设

中图分类号:D90文献标识码:A文章编号:1004-1605(2007)05-0036-02

作者简介:黄少平(1969-),男,湖南常德人,四川省社会科学院政治学所助理研究员、政治学硕士,主要研究方向为党的建设和政治思想教育;蒋政(1975-),男,重庆大足人,乐山师范学院政法系讲师、法学硕士,主要研究方向为政党政治与当代中国政治.

在败理论研究与实践中,人们得出了一条共同的结论:败最终要靠制度.于是,人们寄希望于尽快形成一整套对已经出现或将来可能发生的各种腐败行为进行遏制和惩处的法律法规,即通常所称的“败法律法规体系”.据报道,我国现有的党风廉政和败法律法规制度已超过1200件.[1]然而在笔者看来,建立“败法律法规体系”并不是败的全部,“制度”不应简单地等同于“制度”.但是,这个问题却无意中被人们忽略了、混淆了.因此,将“制度”与“制度”区分开来,应成为败理论研究必须关注的问题.

一般认为,制度就是通过制定专门打击和预防腐败的法律法规来解决腐败问题.其实,这种针对已经出现或可能出现的腐败行为制定相应的惩处和预防的法律法规的方法,解决的只是制度的健全问题,它具有一定的被动性,属于“补救性”措施.然而,“补救性”制度的层次越多,制度的刚性就越弱,制度效力也就越差.在这样的情况下,人们对法律的认同感会降低,对法律制度的依赖与信任也随之下降,而背离法律行事的冲动则会上升,产生腐败的可能性也就越大.所以说,不注重制度体系上游的建设,只是被动地从惩处(制度下游)的角度来加强制度建设,这无异于中国古代鲧治水的做法――“堵”.从这个意义上说,“制度”实际上仍属于治标之举.


真正的制度,应当是指通过加强整个国家的制度体系建设,使得社会各阶层、组织、个人的权利和义务在符合该政权性质和宗旨的基本前提下得到合理的调整与归位,解决因制度本身的矛盾、冲突、缺陷而导致的腐败行为的方法.这样的制度建设,首先要加强国家法律体系中上位法的建设(包括体现国家性质和基本原则的宪法、民法典、刑法典以及一些基本法等),其次是缜密地进行下位法的配套建设.在下位法的建设中,应更多地关注法律的可操作性和有效性,避免出现有法不依、执法不严、违法不究的尴尬,并最终形成一套合理、协调、有效的国家制度体系.

目前,我们离这样的目标要求显然还有很大的距离.最明显的表现,就是人民群众反映强烈的“执行难”问题.法院的判决是法律的实施,是国家公正的最后保障.如果法院的判决不能得到有效执行,法律的权威性就站不住脚,在此情况下,法律再多又有何用?如果大量积案最终是通过行政手段来解决的,那么,在解决社会矛盾中就会存在两个权威体系:一个是国家法律制度体系,一个是行政权力体系.在实践中,前者往往屈从于后者.而真正的法治,恰恰是要求把后者纳入到前者之中去.因为,腐败的实质就是权力的行使超出了法律的制约和规范.制度的实质,就在于让权力在法律制度的框架中运行.因此,制度是一个从整体、宏观、长远的角度,通过不断完善国家法律制度体系,规范权力运作,进而防治腐败的系统工程,而不是局限于制定一套打击腐败的补救性法律法规体系.当然,期望这样的系统工程能一蹴而就是不现实的,它要求立法者采取积极的态度,从国家整体和长远利益出发,用国家的核心价值作指导,逐步完善法律制度体系,使其成为合理调整社会各阶层的利益、有效约束人们的社会行为、具有普遍权威的行为指南.只有这样,腐败才有望得到根本遏制.

我们可以用近年来的煤矿行业为例,分析一下制度与制度的关系.面对煤矿行业近几年事故多发频发的势头,2005年,全国煤矿安全整顿给自改革开放以来的行业下了一剂猛药,其决心和力度不可谓不大.当年8月,中纪委、监察部会同国资委、国家安全生产监督总局联合发出通知,要求国家机关工作人员必须在规定时限内从入股的煤矿撤资,逾期者将被就地免职.但通知发出后,各种对抗性行为五花八门:“一证多井,一井多坑,一坑多口”、“一边关一边建”、“停产不整顿”等现象层出不穷;个别官员“宁可不要乌纱帽,也决不退股份”的疯狂叫嚣令国人震惊.在一些省份迅速报出验收合格率100%的同时,真正落实了关闭措施的矿井却不到应关闭矿井的五分之一,一些地区和煤矿仍在等待观望.

面对如此严峻的煤矿安全生产形势和相关部门官员的行为,国家并不是没有相应的安全生产和责任追究制度.据统计,国家颁布的有关煤矿安全生产的法规文件,如《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国煤炭法》、《煤矿安全监察条例》、《煤矿安全事故行政责任追究规定》等就有29部之多;云南、黑龙江、山西、宁夏、吉林等省(区)也都陆续出台了相关的地方性法规.但所有这些,都没能从根本上遏制矿难的发生甚至反弹;没能彻底解决相关政府官员甚至部门集体与“煤老板”相互勾结、执法犯法、狼狈为奸的问题.当厚厚的法律法规在接连不断的煤矿安全事故和官员的腐败行为面前显得力不从心之时,人们不得不对这种方法本身加以反思.

为什么煤矿安全生产事故居高不下?为什么官煤勾结如此之牢?其根本动因只能是对暴利的追求.在我国,矿产资源税率仅仅只有1.18%,远低于美国和其他许多发达国家的水平,这使私人矿主几乎是在无偿地使用国有资源.因而,他们往往利用极低的回采率和对资源的极大浪费来降低成本、攫取暴利.在巨大利益的诱惑下,矿主们为了大捞一把自然会不惜一切代价(包括矿工的生命),而掌管煤矿生产经营审批权和安全生产监督权的行政主管部门及其工作人员就成了他们的“攻关”对象,其中一些人被巨大的利益磁场所吸引也就不足为怪了.可见,如果不从煤炭生产的利益方面进行制度调整,打击、惩处官煤勾结腐败行为的制度措施再多,也敌不过巨大经济利益的诱惑.国家有关部委正在制定的新的矿产资源税征收办法,就是为了扭转这种不合理的使用矿产资源的状况,通过实行以储量为基数、同回采率等挂钩的资源有偿使用办法,对矿产资源生产中的利益格局进行调整.应该说,这是一条重要的治本之策.笔者认为,制定一部控制煤矿生产暴利的有效法律,将比十部打击官煤勾结的防治法律更有效.因为,为了一点微薄的利益而去冒舍弃更多利益的风险,这不是正常人的思维.通过利益调整控制腐败属于制度,而制定打击官煤勾结的法律法规则属于制度,它是制度的一个部分,而且只是一小部分.

至此,我们可以得出这样的结论:制度是指通过完善国家的法律法规制度体系,以解决法律法规之间的不协调,弥补法律的漏洞,使人们的行为在自身利益权衡的基础上更加自觉地遵守法律的,全面、宏观地解决腐败问题的思路和方法;制度则是指为惩治和预防腐败而制定专门针对腐败行为的相关法律法规的法律制度建设.可见,制度不等于制度.只注重加强制度的建设而忽视通过国家制度体系的建设来,是依靠严刑峻法而最终走向失败的主要原因.对此,亨廷顿的一个观点应该引起我们的注意,他说:“在一个腐化成风的社会里,采用严厉的化的法令只会增加腐化的机会.”[2]

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