本站原创环境权的定义,一般来说,是根据《斯德哥尔摩人类环境宣言》,“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活的环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”.从具体内容看,主要包括环境资源的使用权、环境状况知情权、环境事务参与权、环境侵害请求权等诸项权利.
欧洲在建设绿色欧洲的进程中,通过相关的法律、法规,以及具体的行动计划,把对公民的环境权保护落到了实处.
环境使用权的保护――
“每个人都应该生活在良好的环境中”
环境使用权是公民环境权的最基本内容,欧盟及欧洲各国通过制定法律、法规以及一系列具体的政策和手段,在各个层面上对该项权利进行了保护.
作为基本权利,无论是欧洲共同体条约还是欧洲人权条约都没有明确规定环境权.环境权间接地体现在其他与环境保护密切相关的权利中,如《欧洲人权公约》中规定的生命权、财产权、私人生活和家庭生活权等.又如《欧洲社会宪章》第三条规定“安全和健康的工作条件权”,其第一和第二款强调了各缔约国必须制定、执行和定期审查关于职业安全、职业健康及工作环境的连贯的国家政策,其目标是为了改善职业安全和健康,还有第11条的“健康保护权”等,都涉及到了环境对健康的影响问题.
在欧洲共同体的法律中也已经存在着基本环境权的要素.虽然在欧洲一体化的早期,环境权的保护问题并没有引起各成员国的充分注意,但是为了减少因各成员国执行不同的环境政策而给自由贸易造成的壁垒,欧共体的法律法规中还是涉及到大量的环境保护问题.如,欧洲共同体条约第100条和第235条规定都涉及到欧共体各成员国在制定相关政策尤其是环境政策时的限制,成了制定环境政策合法性的依据.在欧洲共同体条约第43条的农业环境措施以及第84条第二款有关防治超音速飞机噪音污染的措施等规定中也涉及到环境问题.
这种限制还体现在一些具体的条约中,如在1957年制定的《欧洲原子能共同体条约》中,提到必须“建立统一的安全标准,以保护工人和大众的健康”,规定“每个成员国应建立必要的设施,对空气、水和土壤中的辐射水平进行不间断的监测,以确保遵守上述基本标准”.条约还要求每个成员国必须“向委员会提供与处理任何形式放射性废料计划相关的一般性数据,以便让委员会确定这种计划的实施是否会导致另一成员国的水、土壤或领空受到放射性污染”.据统计,自1967年到1994年,有400多个涉及环境的立法措施出台,其中1994年就有48项.1987年生效的《单一欧洲法》是欧共体环境政策发展史上影响最大的一个里程碑,该法令纳入了一个独立的环境编,从而为共同体环境政策提供了正式的法律基础.1992年签署的《欧洲联盟条约》首次在核心条款中明确把环境保护列为欧盟的宗旨和目标之一.1997年的《马斯特里赫特条约》对欧洲共同体条约中的环境条款作了重大修改,使环境保护成了欧洲共同体的基础,并且确立了环境政策与其他政策的协调.
这样,在共同体法律的层面上为公民的环境权保护提供了保障,其目标就是使人们生活在一个良好的环境之中.为此,欧盟还制订与实施了一系列的行动计划,采取不同的手段,协调环境政策与其他政策的关系,使欧盟越来越走向“绿色”.
环境信息权的保护――“知而后行”
环境信息权是指公民依法享有的从法定公共机构取得有关环境保护信息的权利.赋予公民环境信息权是确保公民理解信任和有效参与的必要条件,因此,“为了保证为公共部门所掌握的环境信息能够被自由地公开和传播”,1990年欧共体发布了90/313/EEC号文件,即有关自由获取环境信息的指令,这是欧共体在环境保护方面的一项重要立法.该指令对具体的信息、提供信息的途径、费用、申诉、时限及监督等都做了详细规定.它首先明确了公众环境知情权和政府责任,指出任何自然人、法人都有获得环境信息的权利.除了立法和司法机关,其他的国家性、地区性、地方性的公共管理机构,包括私人的环境保护实体都有义务向公众提供信息.同时指令还规定了详尽的申请程序.当公民的申请被无理拒绝、不理不睬或者答复不完整时,可以在相关的国内法体系内,寻求对该决定的司法救济.指令中还对环境信息的定义和可以拒绝提供信息的例外情况进行了说明,并要求所有的欧共体成员都必须在1992年12月31日之前把欧共体的指令转化成各个国家的法律、法规或者行政规定.这个指令的出台,推动了环境管理的公开化,为公民的进一步参与提供了良好的条件.
继欧共体90/313/EEC号指令之后,对环境信息公开规定得较为完善的国际社会立法当推《奥胡斯公约》,即《关于在环境事务中获得信息及其决策过程中公众参与、获得司法公正的公约》.该公约是欧洲经济委员会环境政策委员会于1998年6月25日在“欧洲环境”第四次部长级会议上通过的,有39个国家签署,截至2001年11月已有17个国家批准生效.与欧共体90/313/EEC号指令相比较,《奥胡斯公约》在环境信息权方面有诸多突破,主要表现在以下几个方面：
第一,注重权利的真实实现.公约规定各个缔约国应当采取必要的立法措施、行政措施或者其他措施,包括实施执法来建立和维护落实公约的法律框架.公共部门不仅仅是消极地接受申请,而是要努力促使信息被有效获得.
第二,环境信息的界定更加宽泛.关于环境信息的含义,《奥胡斯公约》作了相当宽泛的界定：是指包括环境、生物多样性（含转基因生物）的状况和对环境发生或可能发生影响的因子（包括行政措施、环境协议、计划项目及用于环境决策的成本――效益和其他基于经济学的分析及检测设）在内的一切信息.这一定义还涵盖了就受到或可能受到环境条件或作用于环境的因子、行为或方法的影响而言的人类健康与安全、人类生活条件、文化景观和建筑物的状况.
第三,对不予公开的例外以及说明拒绝理由的方式规定了额外的限制.比如90/313/EEC指令中规定,只要是“影响公共安全的信息”,都可以被拒绝.而公约认为环境信息只有在“公开会严重危及公共安全”的情况下才能够被拒绝.至于说明拒绝理由的方式,公约强调应该采取“限制性方式”,并说明“公开涉及的公共利益以及所要求的信息与影响环境的排放之间的联系”.
第四,提供信息的时限缩短.在90/313/EEC指令中强调公共机构对于公众信息要求应尽快答复,最长期限不得超过两个月.在公约中把期限缩短为1个月,只有当要求“数量巨大而又复杂的信息”时才是两个月的时间.
第五,清楚地说明了信息收费问题.每一个国家都可以允许公共管理机构在不超过合理的数量范围内收取费用,但收费情况应让申请者了解.
为了巩固欧共体90/313/EEC指令执行的成果并与《奥胡斯公约》协调,欧盟于2000年6月通过了新的《环境信息公开指令》.该法令在环境信息范围、公共机构范围、时限等多个方面对90/313/EEC指令进行了修改,使其与《奥胡斯公约》保持一致.欧盟认为,自由获取公共权力机构所掌握的信息是环境法实施与监督的一个前提条件,公共权力机构有义务传播环境信息.2003/4/EC指令对环境事务的主管机构在环境信息披露方面做了规定,扩展了信息提供水平,以确保环境信息的系统获得和传播.
欧盟对成员国政府在环境信息披露的行为也进行了规范,规定成员国必须确保：在寻求信息获得方面向公众提供支持；公共权力机构的名单是公众可得的；获得环境信息的权利能得到有效的运用.
显然,以上指令的出台,为公众提供了充分的环境信息获得权利,从而为公民积极参与环境决策提供了条件.
环境参与权的保护――
“群众是环境事务的真正主人”
环境参与权是公众参与环境立法、环境行政执法和环境决策的权利.《奥胡斯公约》除了规定环境信息权以外,还强调了环境参与权,其对环境决策的参与从以下几个方面做了规定：
第一,公众对具体环境活动决策的参与.在对环境有影响或者有潜在影响的活动中,必须建立保证公众参与的可靠程序.在公约的附件1中,明确列出了已经对环境有影响或者有潜在影响的活动,同时指出,一切对环境有重大影响的活动、工程,都应当接纳公众的参与.
第二,公众对与环境有关的规划、计划和政策决策的参与.公约规定,应建立一种制度框架,以保证公众参与与环境有关的宏观计划和政策决策.这一制度应该是透明的,保证参与的有效性.
第三,环境法律、行政法规的决策以及执行过程中的公众参与.公约规定,国家应努力推进公众在适当阶段参与环境行政法规和法律的决策及执行,特别是以下问题在公众的参与方面尤为重要：其时间表必须适合公众参与的需要；草案应当公布或者通过一定的形式使群众知情；保证公众有直接的或者通过其代表参与评论的机会.
为了具体实施《奥胡斯公约》,欧盟还专门发布了关于环境决策过程中公众参与的2003/35/EC指令,其中对公共权力机构在环境事务决策参与中的作用做了规定.指令强调,成员国必须做到以下几条：告知公众有关这类计划和规划或它们的修改与评估提案的信息；在关于计划和规划的决策形成之前,当所有的选择公开时,公众有权表达他们的意见；在形成决策时,应当考虑公众参与的结果,最后决策应尽可能考虑公众参与的成果；在仔细检查公众所表达的意见后,尽力告知公众决策以及决策所依据的理由,包括公众参与程序方面的信息.
另外,欧盟在公众参与环境问题上,充分关注各种协会、组织和团体的作用,尤其重视非政府组织的作用.欧盟认为,非政府组织（NGO）系统地参与环境政策的制定与实施过程具有重要的意义,欧盟法令无条件地承认其参与权.近年来,欧盟出台了促进NGO活动的计划,加强地方或地区小型协会在环境法实施中的作用.在2002―2006年间,欧盟用于资助NGO的总预算达到3200万欧元.
环境救济权的保护――“没有救济就没有权利”
环境救济权是指公民、法人或者其他组织依法享有的通过法定程序阻止环境违法行为、保护自己环境利益的权利.在欧盟的相关法律中,它包括了环境申诉权、环境起诉权、环境赔偿权等内容.
从环境申诉权看,公民可以向欧洲执委会申诉,要求执委会采取措施,制止和纠正成员国的违反共同体环境法的行为.如果成员国不遵守共同体法,并且其他途径不能奏效时,委员会可以根据共同体条约的相关条款向欧洲法院起诉.
从环境起诉权看,如果成员国政府违反共同体环境法,侵害了公民的合法权益,该公民可以向成员国法院起诉.公民的起诉应当以直接有效的共同体法律条款为根据,即使这些条款与成员国法律冲突.根据共同体法律的优先性,共同体指令的效力等级高于与其冲突的国内法.当成员国违反了直接有效的共同体指令,就可能产生赔偿责任.
为了更好地保护公民的环境救济权,在1998年的《奥胡斯公约》中,特别规定了司法公正的内容,并且出台了关于司法公正的COD/2003/246决定,与另两个指令一起,构成了欧盟支持环境保护中的公众参与的三支柱,即信息获得、决策参与、司法公正.其中关于司法公正的规定强调,如果公众拥有足够的利益或者表明他们的权利受到了影响,成员国应确保公众成员有权对不遵守环境法的行动或疏忽启用行政或司法程序；如果获取信息的权利受到了侵害,在适当条件下依据国家法令完全可以启用审查程序；如果在参与程序中受到了侵犯,也应确保获得司法公正.司法公正还适应有关争议的解决,这类争议涉及由于个人或公共权力机构违反国家有关环境的法令而引起的行为或疏忽.
2004年10月签署的《欧盟宪法条约》中,也涉及到了环境诉讼权的问题.首先,扩大了环境行政诉讼的主体范围,规定任何自然人或法人“可以就针对其通过的或与其具有直接且特定联系的法令,或直接关系到其本人但未明确实行方法的规章提起诉讼”.其次,司法审查的范围扩大至欧盟理事会.当欧盟机构违反法令规定不作为时,自然人和法人有权向法院提起诉讼.接受司法审查的客体从欧盟委员会、欧洲议会和部长理事会,扩大至包含欧盟理事会在内的所有欧盟机构和办事部门.虽然《欧盟宪法条约》最终因被法国和荷兰全民公决否决而陷入僵局,但2007年12月签署的《里斯本条约》,保留了其主要革新内容.
所谓“没有救济就没有权利”,欧盟对环境救济权的规定,为环境权其他内容的实现提供了保障,从而使环境权的保护真正落到了实处.
总之,通过一系列的环境法律以及司法实践,欧盟在环境权的保护方面已经取得了一系列的成效.公民环境权保护的出发点与归宿点,正是为了达到人与自然的和谐相处.因此,欧盟在此方面的成就将带给我们很多有益的启示.
（作者系华东理工大学人文科学研究院副教授）
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