反思“门诊政治”

近半年多来,从到地方尤为注重对基层党委主要领导的培训,在去年年底集中举办县委书记班；今春以来,各省市培训机构纷纷举办乡镇党委书记班.重视基层党委“一把手”培训的目的主要是改进执政方式,提高领导方式和执行能力.其中,普遍存在于基层党委的“门诊政治”,它的运行方式和思维取向需要引起反思.

“门诊政治”越来越不适应现代社会的发展

“门诊政治”是对基层党委领导方式的形象化比喻,这是基层政权长期以来解决公众利益诉求和纷争的一种仲裁手段.基层党政领导在自己的办公室里当面听取公众的具体情况诉求,然后提出解决的方法.预约而来、排队等候看“门诊”的有机关部门负责人、村级和企业等基层组织有关人员以及人民群众.有的涉及个人、公司、组织之间的利益纠纷,有的是咨询和反映相关政策,有的要求解决家庭成员的学习、就业等困难,还有反映单位领导问题等等.这些问题都很具体也很现实,“求诊”者往往要求基层党政领导负责人现场给予解决.

仔细观察“门诊政治”,其“坐诊”的人分别是对这些问题有当场“拍板”权的乡镇党委书记、镇长,少量分管条线的副职.总体来说,呈领导职务梯次性差异,有“拍板”权的党政主要领导,就诊率最高,公众几乎都希望直接找到能说话算数的“一把手”,所以,副职领导相对较少坐“门诊”.“一把手”不能当场拍板解决问题的,就要求副职采取有效的措施和相关方面进行协商,如果仍然不能解决的则提交有关会议集体进行研究讨论.

基层党委的领导体制尽管设有党委、政府、人大和工青妇等组织机构,其职责虽然也有明确的分工,但是由于处于基层,直接面对群众,又受长期体制和领导方式的影响,在政治过程中很难划清相互职能边界和各自职责的归属.人民群众在遇到困难和问题时,往往撇开现有制度框架而直接找党政主要负责人解决问题.因此,“门诊政治”在基层迄今为止仍是一个不失灵活且有效率但并不规范的解决问题的机制.

随着我国农村社会和经济的飞速发展,传统的“门诊政治”的局限性越来越显见.首先,利益多元化、阶层多样化使得利益诉求出现了居高不下的态势,“求诊”者人数应接不暇,难题越来越多；“坐诊”者的能力和能量已经无法解决所有的利益纷争.于是,“坐诊”者“避诊”、“逃诊”的情况越来越多,群众对基层干部作风问题的指责也越来越多.其次,“门诊政治”造成了职能边界不清,其后果是“党委最高、政府最实、人大最虚”,矛盾集中到党委,形成权力差序格局,由此,权力由组织向个人尤其是党委书记集中.

转换“门诊”角色,主动问政于民

第一,逐步走出“门诊政治”的怪圈,实现政治角色的转换.最近从到地方提倡的“问政于民”、“问计于民”,其实就是一种主动的“求诊”.实现从“坐诊”到“求诊”政治角色的转换,是将公共政策可能产生的利益冲突最小化和前置化.基层党委在“求诊”的过程中必然遭遇到各路“坐诊”者开出的各种药方.在过去“坐诊”者只有党政主要负责人,而现在是不同的阶层和不同的利益群体,虽然,各种药方或许有矛盾和冲突,但是,却使公共政策的决策过程从一开始就导人了利益博弈的机制,体现了公共政策不可或缺的两个要素,即公共性和利益性.经由这两个要素的妥协,利益冲突最小化

变为可能,而当利益冲突表现为前置化的时候,有序地解决问题也就成为可能和必然了.

第二,逐步将“门诊政治”转化为“代议政治”.“门诊政治”转化为“代议政治”是现代政治的必然要求.“门诊政治”的一个重要特点是职能界限不清,无法避免个人仲裁的随意性,它以个人的权威性代替组织的权威性,致使制度安排的功能减弱和萎缩,形不成和法治的制度环境.“门诊政治”从某种意义上削弱和替代了基层人大及人大代表的作用.比如人民群众由于失地和拆迁问题,不习惯于民代表和人大机构,而是直接向基层党政主要领导反映情况,提出诉求.

应该看到,从“门诊政治”到“代议政治”的转变还有许多困难和问题.急于求成于事无补.近年来,一些基层党委注重决策的制度化建设,决策的化程度也在不断提高.如制定相关的工作制度规范基层党委的决策,将党委实施重大决策、重要干部任免奖惩、重大项目安排和大额度资金使用事项集体决策进行制度安排.还有一些基层党委逐渐引入和发挥党内代议制度,实行党代会常任制.在人大发挥作用方面,诸如加强公共财政预算的监督,以及逐步将“菜单式”引入人大,发挥人大权力机关的作用.