本站原创内容摘 要 实现政治是中国的真诚愿望和一贯追求.在新主义革命时期和执政后,中国一直在进行政治体制机制的实践和探索.然而,由于党对政治的认识比较粗浅,因此如何将政治从原则口号变为国家政治生活中的基本制度、运行机制,乃至于成为基本生活方式则探索得非常艰难.中国的问题关键在党,中国对怎么理解,一定程度上就会影响中国政治将如何发展,因此领导中国发展政治的责任在党、关键在党.
关 键 词 中国 政治 执政 探索
作者蔡霞,党校党建教研部教授、博士.(北京:100091)
实现政治是中国的真诚愿望,也是中国的一贯目标.无论是在新主义革命时期还是执政后,中国从来都没有停止过对政治的追求,但是历史的进程表明,实现政治是需要历经艰难探索的.本文侧重从中国执政前后对建立政治体制机制的探索与认识的角度,对新中国的政治发展作一粗浅的回顾与分析.
中国追求政治的坎坷历程
新主义革命时期,建立一个人民的新中国是中国的奋斗目标,并且党当时在抗日根据地有了初步的实践.执政之后的60多年,中国一直在探索人民当家作主的宪政体制机制.然而,60多年的探索走得非常艰难.
1. 革命战争时期中国对人民的追求和初步实践
从1840年国门被攻破开始,中国人就在学习现代文明,以立宪为核心努力建设一个现代国家,但中国的战乱不时打断这一进程,可谓百年跋涉,进路坎坷.从清末立宪到1949年,中国的两波宪政建国努力都没有成功.“第一波建立现代民族国家的努力是清末新政与共和革命等现代立国事业的第二波努力是抗战建国.”[1]尽管第一波建国努力随着孙中山革命失败、军阀势力蜂起而未有善果,但、共和、宪政、自由的思想已经植入中国的思想界,成为后来一切争夺中国政权的政治势力的政治标榜.
抗战期间,国共两党占据中国政治舞台的中心,中国能否建设成为现代宪政国家,两党起着至关重要的作用.国民党尽管企图继续的统治,但迫于全民族团结抗战的强大社会压力,不得不“容纳包括在内的其他党派参政”,逐步转向筹备宪政.
中国将人民写在党的旗帜上,作为党领导人民进行革命的政治纲领之一,这就是新主义的政治纲领.当时中国对人民有一系列的明确主张.在1940年就指出:“宪政是什么呢就是的政治.”[2]中国真心实意地继承孙中山先生的遗愿,继续推进孙中山先生未竟的事业,指出:“什么是新主义的宪政呢等讲得最好的是孙中山先生在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》里的话.那个宣言说:‘近世各国所谓民权制度,往往为资产阶级所专有,适成为压迫平民之工具.若国民党之民权主义,则为一般平民所共有,非少数人所得而私也.’等‘为一般平民所共有,非少数人所得而私’等就是今天我们所要的宪政.这样的宪政也就是抗日统一战线的宪政.”[3]中国在抗日根据地对新主义的宪政有初步的实践.1940年3月,为起草的党内指示明确指出,根据抗日统一战线政权的原则,在人员分配上应该规定为三三制,抗日统一战线政权的产生,应经过人民选举.其组织形式,应是集中制.[4]在论及抗日根据地的人民时指出:“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由,是最重要的自由.在中国境内,只有解放区是彻底地实现了.”[5]中国在根据地努力实现政治的基本原则和做法,受到当时国内外进步记者、党派、进步人士的赞赏,他们说中国的在延安不在西安.
抗战胜利后,人民希望和平,国共两党举行了重庆谈判,但终因政治意识形态的极端化致使谈判破裂,内战爆发,和平建国的努力终告失败.
从清末到1949年,尽管连年战乱,但中国的民族资本在夹缝中获得了一定的发展,现代市场经济有了一定程度的发育,各团体与社会力量逐渐成长,现代政治法律思想得到初步传播,同时中国人在抗战期间的奋斗牺牲,以及为促进所做的努力赢得了人民的信任,这为在第二次国内战争结束后联合各党派建立新主义政权准备了基本条件.
2. 中国执政后对建立健全人民政治体制机制的艰难探索
中国追求的愿望是真诚的,执政60多年来不懈探索建立健全人民的政治体制机制.但由于党对政治的认识比较粗浅,因此如何将政治从原则口号变为国家政治生活中的基本制度、运行机制,乃至于成为基本生活方式则探索得非常艰难.中国60多年的探索有良好的开端,有严重的曲折,有深刻的反思,也有改革开放以来的实践创新.
先看宪法的修改.宪法是一国的根本大法,高于任何法规,更高于政策规定,宪法的制订与修改必须体现和保障全社会各个群体、各个党派的普遍利益和意志.我国宪法制定与修改中存在的最主要问题就是宪法的修改常常为当时的政治意志所左右.
比如,从1949年《共同纲领》到1954年宪法的变化,有其历史进步的一面,也有不容忽视的缺陷.中国在新主义革命时期明确提出,革命胜利后的中国将是一个新主义的社会阶段,要建立联合执政、人民的新主义国家政权.这个政治主张是符合中国实际情况和社会发展客观规律的,也是一切爱国力量的共同愿望.因此,在1948年提出召开新的政治协商会议共商建立新中国时,获得了各党派和社会各界进步力量的热烈响应.1949年中国人民政治协商会议召开,制定了《共同纲领》.
《共同纲领》只是起着临时宪法的作用,随着时间的推移和情况的变化有必要制定正式的宪法,中国领导起草了五四宪法.五四宪法总体上坚持了《共同纲领》关于人民的核心原则,但也有自己的缺陷.由中国经济文化发展的客观水平所决定,革命胜利后中国至少要经历15~20年时间的新主义阶段,然后才能发展到社会主义阶段.由于中国的最高领导人急于从新主义过渡到社会主义,在起草五四宪法时就把这一意志贯穿其中,使加快向社会主义过渡的政治意志和执政党随之推行的一系列政策、做法获得了宪法依据和法律支持.就当时中国的社会发展水平看,很快制定属于社会主义宪法范畴的五四宪法,实际上超越了社会发展的客观阶段.同时,从文字字面上看,五四宪法对国体性质的表述与《共同纲领》相比似乎只是细微的修改①,但这一细微修改一方面使国家政权不再是“人民统一战线的政权”,而成了中国执政的政权,另一方面,事实上开始改变和党派在革命战争期间建立起来的真诚合作关系.上世纪50年代中期以后,随着国内政治气候的变化,各党派与爱国人士逐步从政府系统中被排除出去,中国领导的合作和政治协商制度遭到严重破坏.尽管改革开放以来,中国领导的合作和政治协商制度从理论到实践都有了长足的进步,但是还没有完全克服上世纪50年代以来“左”的政治对党际关系产生的损害和影响.
又如,“”期间在思潮指导下的修宪,直接毁坏国家宪政的体制.五四宪法确立了全国人民代表大会是国家的最高权力机关,而在七五宪法里却规定全国人民代表大会是党领导下的最高国家权力机关,直接规定了执政党的权力和地位高于人民代表大会.这不仅违反政治逻辑,也是背离中华人民共和国宪政体制的.到八二宪法时对这点作了纠正.为了坚持执政党的领导地位,八二宪法序言中规定:“中国各族人民将继续在中国领导下,在马克思列宁主义、思想指引下,坚持人民,坚持社会主义道路.”同时八二宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民.人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.”但“应当承认,由于很长时间以来,人民代表大会及其常务委员会的工作都是在极不正常的状态下进行的,特别是如何在社会主义宪政模式下健全人民代表大会制的理论研究几乎是一个空白”[6].直至今天,人民代表大会制的理论和实践研究还很薄弱,因而党内有一些人至今仍然习惯于把人大当作党(在党内不足的情况下,党内少数领导干部就成了“党”)领导下的下级机关,以“党的领导”的名义操纵人大.
此外,还有被许多宪法学者诟病的“政策性修宪”问题.改革开放以来,中国社会处在快速而深刻的变迁过程中,作为对社会变革进步成果的反映、肯定和维护,宪法的修改是必然的.从维护宪法权威性的角度看,作为一国根本大法的宪法,必须保持一定的稳定性,因此修宪必须慎之又慎.如果涉及到国家基本制度的重大变动、公民基本权利变更等重大问题,则宪法做制度性的修改是完全必要的,例如2004年修宪写进了国家依法保护公民个人合法的私有财产的制度性内容.但是,改革开放以来我国宪法几乎每隔五六年就做一次修订,政策性修宪的特点十分明显.尽管政策性修宪有其积极作用,但其消极影响也不能不引起重视.早在10多年前,我国著名的宪法学者蔡定剑先生就指出:“过去我国的政治家和制宪者们把宪法仅仅作为实现党的路线和政策目标的措施和手段看待,随着路线和政策目标的实现或者改变,宪法也随之一个个过时.”[7]这就必然引发频繁的修宪,而这一状况至今还没有较好的改观.
再看国家政治体制的四次变动.1949年《共同纲领》被称为“人民革命建国纲领”,它所阐明与构建的人民国家体制,既不同于资本主义国家,又不同于苏联式社会主义国家.根据《共同纲领》产生的人民政府委员会、政务院及政务院各部、委员会的组成人员,基本上是中国人与各党派成员、无党派爱国人士各占一半,很好地体现了新主义联合政府的性质.在实际运作中,等主要领导人都同其他党派人士一样,通过选举进入国家政权体制――人民政府委员会及政务院,在国家体制内从事国务决策活动.
根据1954年宪法构建的国家体制和机制,一方面建立起我国的根本政治制度――全国人民代表大会制度,另一方面很明显地模仿前苏联,存在较大的缺陷.主要包括:一是人大不能充分履行职能.全国人大设常委会,但地方人大不设常委会,地方人民委员会作为政府行使行政职能,但实际上又是地方人大的常设机关,行使部分决策权,造成国家政权机关的决策权与行政权划分不合理,地方人大无法发挥作用.二是没能解决好执政党的主要领导人在国家体制内领导决策国家重大问题的路径,执政党内在党的系统和在政府系统工作的高层领导人之间发生意见分歧时,缺乏在国家体制内协调沟通的制度通道,由此党的主要领导人以加强党对政府领导的名义,将国家事务放在党内决策,逐步使政党取代国家,形成以党代政、党政不分的执政体制和机制.由此,尽管1954年宪法搭起了社会主义宪政体制的框架,但是没能健全宪政的正常运作机制.这就导致了我国社会主义宪政体制逐步扭曲变形,执政党在领导国家建设中的矛盾不断积累而难以解决,最终只能以党内危机、社会危机的形式爆发出来,这是发生十年“”的重要原因之一.
“”十年内乱,所谓的大和群众,实际上是反的“多数暴政”,人的尊严和权利被践踏,社会主义法制遭到严重破坏.“”时期制订的1975年非常宪法,规定了“全国人民代表大会是在中国领导下的最高权力机关”,以宪法形式确立了执政党权力高于人民权力.在层面上,全国人大基本停止活动,国务院勉强维持,在地方层面上,“三结合”(“被解放”的老干部、军代表、造反派)的革委会集决策、行政、司法三权为一体,是一个完全畸形的政权组织.
计划经济下有缺陷的国家政治体制发展到“”期间的畸形政权组织形式,就完全背离了人民政治.当时我国实际的国家政治构架是执政党高居于国家权力之上,把国家政权系统作为执行政党意图的工具,运用国家权力的强制性和对全社会的覆盖性,把政党意图传递到社会中去.在这样的体制下,权力自上而下地运行,人民把国家权力委托授予出去之后,就不再有控制和监督政治权力的制度通道和实际可能,而只能受政治权力的支配与控制.这不仅使人民当家作主难以充分实现,而且使执政党自身也在异变,造成“执政党国家化、党的领导权力化、党的组织行政化”的现象.尽管改革开放以来,我们党期望通过深化政治体制改革逐步扭转这“三化”,但是到目前为止还没有彻底消除这种现象.
此外,依据现代政治的规则,政党执政须在国家宪政框架内依据宪法施政,运作国家公共权力须是法治行为.然而,革命战争时期党的领导最重要的就是制定和执行政策.执政后,在国家权力运作中我们延续了战争时期的观念,忽视宪法法治对国家权力的规范要求,政府的行动依据不是法律而是政策,执行党的政策就成为政府接受党的领导的最重要体现.用政策取代法律,依靠政治权力的强制性实施政策意图,实行政策治国,实际上是延续传统的人治政治,客观上不利于社会主义政治的健康成长.而且由于法律虚无主义的思想影响,我们党的一些领导人赞赏那种不要法制秩序的“大”,称“大鸣大放大字报大辩论”是群众创造的形式.这种所谓的实际上是带有民粹性质的无政府主义,而不是现代的政治,只会破坏国家正常的法制秩序.这些都扭曲了国家的政治权力结构和政治关系,对我国的社会主义政治建设带来极大的伤害,党为此也付出了惨重的代价.
在权力运转方面,我们事实上形成了国家生活中政治权力的二元结构和双轨运行机制.执政党权力高于国家权力,党在国家体制外执政,把政府部门之间法制化的职权职能关系转化为政治性的党内下级服从上级的关系,政党与政府之间的权力关系、权力边界不清,政党决策、政府执行,党领导人民当家作主成了党代民作主,最终是政党控制国家、国家控制社会.这在客观上造成了执政党的权力既没有边界和限制,也难以受到有效的制约和监督,使得执政党的少数党员干部脱离群众、官僚主义、享受特权乃至权钱勾结搞腐败.为此,深化政治体制改革,革除体制机制的重大缺陷势在必然.但是,有的人把政治体制改革局限在行政改革层面,而有意无意地回避和淡化政治体制改革,表面上看是要坚持党的领导,实际是为保住既得利益而抱住有缺陷的体制机制不放.
改革开放伊始,就进行了深刻反思,于1980年8月18日发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话.党的十三大报告第一次将我国政治体制改革的问题正面提出来,指出:“我国是人民的社会主义国家,基本政治制度是好的,但是具体的领导制度、组织形式和工作方式上存在着一些重大缺陷,主要表现为权力过分集中,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清.”[8]“我国现行的政治体制,是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的,又是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的等这种体制,是过去历史条件下的产物.现在形势发展了,党的事业前进了,必须对这种体制进行改革.”[9]在1989年春夏之交那样复杂的形势下,还明确地说:“十三大政治报告是党的代表大会通过的,一个字都不能动.这个我征求了李先念、陈云同志的意见,他们都赞成.”[10]
1982年宪法确立了我国目前的宪政的体制框架,但在实际运转当中还存在一些矛盾,还有一些问题有待于我们去探索解决.比如,如何通过健全的制度设计和运转,处理好党和人大、党和政府、党和社会的关系等.60多年的历史表明,如何健全社会主义政治的国家体制机制,执政党一直处在艰难摸索过程中.这种摸索表明,革命的胜利只是改变了旧的社会制度,而如何建立一个现代的政治国家这个建国的任务我们还没有完成.
改革开放以来我们党在实践中解放思想往前走,努力发展社会主义政治,改革完善党的执政方式和领导方式,取得了许多新的进展.比如,基层的选举,群众的参与、评议和监督等.这表明,一方面是中国社会在前进,人民的意识在增长,另一方面是执政党真诚地推进政治,党的领导人真诚地回应民意、顺应潮流,努力推进国家的建设.
推进政治改革关键在党
为什么执政党探索健全国家政治的体制和机制如此艰难原因非常复杂.从执政党的角度反思,至少有三个方面值得我们总结:
1. 近代实践中的“姊妹革命”对中国人观的影响
姊妹革命是指美国革命和法国革命.美法两国革命对人类近现代的政治有重大的影响,给我们留下了丰富的思想遗产和制度遗产,其中既有体现规律的文明成果,也有进程与实践中暴露出来的缺点,对当代政治发展的影响非常深远,对探索中国特色社会主义政治发展道路也具有极为重要的借鉴意义.
美国革命和法国革命的共同思想前提是天赋人权、人生而平等、主权在民等近代政治的基本理念.美国革命继承的是英国革命的传统,在赢得独立战争胜利后制定美国宪法,形成了三权分立的国家权力体制和联邦制的国家结构,这套体制模式保持了美国社会200多年的大致稳定.法国革命是通过群众性的大革命摧毁旧制度,但没能真正建立起巩固和稳定的共和制度,而是经历了几次帝制复辟和百年动荡.
美国革命贯穿着理性思考,法国革命充满着推动,由此形成了鲜明的对照:(1)美国革命强调个人自由,注重,而法国人更注重平等,他们争取平等的热情胜过于争取自由.(2)美国人认为社会是多样多元的,不存在单独的公共利益或公意,只存在不同公民与党派的利益意志,而法国人认为社会只由一个等级――人民组成,全社会只拥有一个单一的意志――“公意”.(3)美国人的基点:承认社会冲突,把看做是和平管理冲突的机制,而法国人的基点是强调统一,不允许有分歧.(4)美国人具有包容性的政治思维,用体制性的分权制衡来协调政治冲突,而法国人则是排斥性的思维,用相互屠杀的办法来解决政治分歧.
这两大革命的鲜明差异与不同结局至少给我们留下了三点教训:第一,群众性的大革命可以摧毁一个旧世界,但却难以完成建设一个新制度的历史任务.法国大革命中最鲜明的特色是群众性大革命,马克思主义经典作家在谈到法国大革命时,也通常强调群众运动、阶级斗争、阶级.但是,法国革命的教训告诉我们,如果一个新制度不能有效建立和运转的话,那么群众性大革命之后就将是社会的不断动荡,社会正常运行迟迟难以恢复.而美国人在独立战争胜利之后,致力于集中人类的智慧来建设一个新的宪政体制和机制,使美国得以保持了200多年的社会大致稳定.
第二,如果没有制度的控制和保障,哪怕是再好的原则、口号都难以真正实现.美国革命的《独立宣言》和法国大革命的《人权宣言》,都体现了尊重和保障人权的思想.美国人在制定联邦宪法之后,再用1791年的《权利法案》来巨细无遗地说明宪法内容,把人权的实现建立在法律制度的保障基础上.国外学者在分析美国革命时指出,美国革命者在革命时期是无私无畏的斗士,在制宪时期则是保守审慎的立法者.托克维尔曾经说过,在美国建国史上,战士之后便是立法者.战士志在破坏,立法者专于建设,两者都有功劳.
而法国的《人权宣言》尽管是法国大革命最重要的一项成就,是有效改造旧的政治制度和法律结构的基础,但是法国人只是把《人权宣言》当作一种新的意识形态,并没有致力于就此建设一个新的制度.因此,一方面有了《人权宣言》,但另一方面法国大革命中血流成河、.尤其是在1792~1794年之间,雅各宾派政府任意逮捕和处决了成千上万的人,迫害人们的宗教信仰,没收人们的财产,所有这一切是以维护公共安全和社会集体利益为名义的.法国大革命中的社会恐怖表明,为了能够落实普遍的人权,必须要有有效的法治制度做保障.中国的“文化大革命”再次给我们以这样的教训,所以改革开放伊始,就强调法制建设.
第三,是否建立有效的分权制衡体制和机制,对摆脱专制政治、走向政治具有极为重要的意义.法国的群众大革命可以处死国王,但并没有摧毁绝对权力.绝对权力只是从原来的国王手里原封不动地转移到了当时的革命领袖手里,造成新的绝对权力.汉密尔顿曾经谈到:古代那些实行直接的共和国经常徘徊于极端专制和极端无政府状态之间.而法国大革命中,雅各宾派的极权政府就是在权力体系内缺乏有效的权力分割的结果.人们把立法权抬到很高的程度,但是国民议会的决策效率却很低,于是革命党用自己的最高行政机构委员会来代替国民议会,颁布各项特殊的规定和法令,造成革命的恐怖.
而美国宪法体制最重要的特点就是三权分立.三权分立只是一种政治模式,这个模式体现的是分权制衡原理.这一点保证了权力的相互制约和监督,从而促进了政治的进步.可以不搞三权分立,但不能不接受分权制衡的原理,我们要寻找适合中国国情特点的分权制衡的政治体制模式.
美法两国革命对马克思主义者的观具有直接的影响.法国大革命中阶级分野的特征非常明显,马克思主义理论在产生过程中吸收了法国历史学家对法国大革命中关于阶级斗争的观点,从的阶级性角度看待法国大革命.正是从阶级性出发看,马克思后来高度赞扬继承法国大革命传统的巴黎公社.马克思和恩格斯的思想影响着后来的人,列宁被人们称为“莫斯科的罗伯斯庇尔”.列宁说:“一个真正的社会党”,“必须是一个雅各宾派”.“如果没有雅各宾派的高压政治,无产阶级这一概念就会毫无意义.”[11]
中国以十月革命为榜样,直接继承了列宁的思想,高度强调的阶级性.中国人对的理解主要是:(1)以人民大革命为方式,以追求平等为直接目标,(2)强调人民利益的一致性和神圣性,忽视个人利益客观存在的具体差异,(3)简单而绝对地理解“多数人的统治”的含义,忽视保障少数人的权利,(4)强调统一和团结,以排斥性思维对待分歧,用斗争解决分歧,(5)把看作是资产阶级的,把包容看作是妥协,把妥协看作是背叛.
在建立中华人民共和国时,我们强调的是人民当家作主,人民被赋予很鲜明的阶级色彩.在计划经济条件下,从党领导人民到党代表人民利益再变成党代民作主,其理论检测设就是人民利益是高度一致的,同时又强调人民利益的神圣性,否定和排斥个人利益差异的客观存在,于是把农民群众发展生产、增加个人收入看作是资本主义的自发倾向加以限制和打击.中国领导的革命以追求平等为直接目标,把停留在“多数人的统治”的原始理解上,不是以法制来保障发表不同意见的权利,通过平等讨论来形成共识,而是在“以阶级斗争为纲”指导下强调团结与统一,以排斥性思维对待分歧,用斗争来解决分歧,走到极端就是“”中以群众的名义,随便批斗人甚至剥夺人的生命.
正由于没有从保障人的权利和自由的角度看待,对政治的理解比较原始、比较片面,因而在新中国成立后,中国长期忽视了美国革命留下的很有价值的思想――是和平管理冲突、协调处理社会利益矛盾的机制,政治正是人类政治生活从野蛮状态走向文明状态的一种进步――却把的阶级性和政治客观规律所要求的运转机制混为一谈.于是简单地把美国的宪政机制否定为资产阶级的旧式,因而对如何建立真正保障与实现人民权利、促进人的自由发展的政治运转机制考虑不多,社会主义政治在一定程度上仍然只是理念、口号、原则,而在实际生活中未能得到很好体现.
2. 正确把握政党政治的基本关系,探索健全政治的执政机制
中国执政以后对政治体制机制的摸索之所以艰难,原因还在于我们对政党政治的基本关系和基本规律研究不够.
由政党来控制国家公共权力,主导国家发展,是当代社会政治生活中的基本现象.政党是推进政治的工具,政治的框架结构由公民、政党、国家权力三个基本要素组成.政党就其政治本质而言,是阶级和利益群体用以获取自己利益的工具,就其在国家政治生活中的作用看,政党是阶级和利益群体进行政治参与的组织机构.我国著名学者王长江指出:一方面,公民通过政党作用于公共权力,政党是沟通民众与国家权力之间联系的桥梁(相似度检测),另一方面,政党代表民众控制国家权力,是民众控制国家权力之手的延伸.
因此,社会、政党和国家之间的关系是:国家权力来自于人民,社会决定国家,国家权力按人民意志活动,国家权力运行是为了保证和增进人民的利益.任何一个政党要上台执政,必须以代表最大多数人的利益来取得社会绝大多数成员的支持和拥护.执政党是代表人民的意志对国家权力的构成和运作施加影响.政党执政是在社会―政党―国家三者之间的联系和互动中展开的.宪法和法律是人民意志的凝聚和体现,执政党必须依法执政,在宪法和法律范围内活动.由此,党的十六大指出:要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来.
从建设一个政治共同体的角度看,政治首先表现为一种国家形态,以现代国家制度为保障.马克思指出:“制是作为类概念的国家制度.”[12]发展政治,根本要求就是将人民当家作主这一政治原则变成国家的基本制度,使人民的权利在实际生活中得以充分实现和保障.
中国上台执政的途径和西方国家的执政党不一样,这就使中国人对执政的理解存在很大局限.西方发达国家经过几百年的资产阶级政治历程,已经建立了一套完善的现代国家制度,这些国家的执政党是在既定的国家体制内运作国家权力,受到既有的国家体制机制的约束.而中国是先领导革命推翻旧的国家专制制度,而后领导建设新的国家政权并成为执政党的.新旧中国的区别,不仅仅在于国家阶级性质不一样,而且在于旧中国是传统专制的国家,新中国是进入现代政治范畴的国家.马克思在比较君主制与制时特别指出:“在君主制中,整体,即人民,从属于他们存在的一种方式,即他们的政治制度.在制中,国家制度本身就是一个规定,即人民的自我规定.在君主制中,是国家制度的人民,在制中,则是人民的国家制度等制独有的特点,就是国家制度无论如何只是人民存在的环节,政治制度本身在这里不能组成国家.”[13]
根据马克思的国家理论,作为“人民存在的环节”的新型国家制度,要以宪法形式阐明人民的权利,并以宪法为依据制定和实施一系列法律制度来保障人民的权利和自由.也就是说,国家性质的体现和维护,需要在宪法基础上的一系列制度安排和制度建设.这表明,中国在领导人民建立新中国后,还需要有一个艰巨的国家建设过程,以将人民充分体现在实际的国家政治生活中.但是,由于我们对国家政治体制机制缺少研究,理论上非常薄弱,实践中能够参照的就是苏联,而且认为它就是新型的社会主义政治.因此,人民的国家性质在不完善的国家体制机制运转中就可能因名不副实而产生形式化倾向.指出,改革开放前“我国社会主义发展中的主要历史教训,一是没有集中力量发展经济,二是没有切实建设政治”[14].
正因为我们对现代国家政治体制机制的研究很少,因此我们长期以来把领导与执政混为一谈.领导和执政是不同范畴的概念.“领导”是指政党对社会的影响与引导,政党通过自身的政治感染力和号召力来动员、组织社会力量与政党一起奋斗,实现政党的目标.而“执政”是指政党通过竞争选举的法定途径,受社会委托进入国家系统运作国家权力,以更好地代表、实现和保障社会利益.“领导”要求政党通过各种非权力强制的方式始终与社会保持最密切的联系,尽可能最大限度地赢得社会的信任、认同和支持.“执政”则要求政党在掌控国家权力后,必须在宪法和法律范围内依法运作国家权力,使国家各职能部门充分履行自身职责,为社会提供必需而充分的公共产品.总而言之,从学理角度看,党的“领导”是属于政治范畴的概念,党“执政”则是属于国家法治范畴的概念.
由于对现代政治认识的不足,以及传统政治文化的深厚影响,我们在相当长的时间里没能正确区分执政与领导的不同,造成领导与执政的错位和混淆.于是,一方面在国家政权系统运转中,我们以“领导”来代替“执政”,忽视国家政治系统中权力机关、行政机关、司法机关的不同职能和实现有序运转的各自要求,把国家政权系统作为执行党发布政治指令的工具.在加强党的领导的名义下,政府的一切权力都集中在党的手里,党对政府的具体事务实行全面“领导”(实际上是全面控制),甚至以党代政、党政不分,由党组织直接代行国家职能.另一方面,在社会领域中,不仅是社会的一切资源掌握在政府手里,政府对社会实行全面控制,而且我们又将“执政掌权”看作是体现党的领导,党组织实际掌握各类社会组织的权力资源,全面运用权力意志来指挥甚至命令群众.这样的执政方式与领导方式,使党在的政治结构中偏离了政党本原的位置,对国家和社会形成了最根本最内在的控制关系,造成强执政党、弱国家、弱社会的状况,进而扭曲政党功能,造成国家生活中人民管理、监督的实际缺位.
由此,新中国成立以来半个多世纪的国家建设进程表明,我们至今还处在建设与完善现代国家制度的过程之中,探索建设中国的现代政治体制机制仍然是摆在执政党面前的一项重大历史任务.
3. 党内对健全政治体制机制的影响
革命胜利后建立的新中国,立即面临着繁重的巩固政权、恢复经济、领导建设的任务.但不成熟的国家制度和新生国家政权的能力弱小,就使政府的能力和能量与其所要承担的繁重任务远不相适应.而在长期的革命战争中,中国形成了强大的组织动员能力、吸取资源能力和组织实施能力,并且确立起很高的政治权威,于是以党组织的力量来帮助、支持乃至直接实施政府工作,在当时具有一定的历史合理性.但随着时间的推移,国家体制的正常作用逐渐被党组织的作用所取代,党内高层领导逐渐分为主持党的系统工作与主持政府系统工作的两个部分.
在执政党领导国家建设的过程中,党内这两个部分的高层领导在如何把握中国国情、确定工作思路中,逐渐产生了分歧.但是,由于党内没有平等、宽松、平和的交换思想、沟通认识的氛围,也缺乏正确解决矛盾分歧的党内机制,再加上长期阶级斗争排斥对立的惯性思维和个人崇拜思想的抬头,党内很容易把不同认识上升到阶级斗争的高度去看待和处理,用政治斗争的方式来解决问题,以党内最高领导人的意见为定论.而这种认识分歧又主要是党内主持政府系统工作与主持党的系统工作的领导同志之间的分歧,党的主要领导人把两个系统的不同认识当作是政府脱离党的领导的危险倾向,多次强调加强党对政府的领导,并从党内分工方面把政府的各个部门工作直接划归党领导同志分管.于是,党内每一次出现的认识分歧都用政治斗争的方式来解决,而每次政治斗争的结果都是把政府的权力收到党内来,进行党内高层领导之间权力的再分配和权力关系的再调整,最终导致党的领导变成了个人领导.党内的不足直接导致党难以形成符合政治规律和原理的执政体制与机制,从而影响到国家政治的健康成长.
比如,1953年政府颁布执行新税制引起党内的分歧,1953年1月15日给周恩来、、陈云、薄一波写信,措辞甚为严厉.1953年3月10日发出《关于加强人民政府系统各部门向请示报告制度及加强对政府工作领导的决定(草案)》,指出:“为了使政府工作避免脱离党领导的危险,今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项必须经过党的讨论决定和批准.今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要和重要的工作均应分别向直接请示报告.”[15]
再比如,在党内对大跃进产生意见分歧时,在1958年南宁会议上批评国务院和经济工作部门搞分散主义,决定党内成立财经、政法、外事、科学、文教领导小组,具体领导政府相关职能机构.对这些小组的职权作出规定:“这些小组是党的,直隶政治局和书记处,向它们直接做报告等大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分.”[16]
此后,在1962年七千人大会上,党内在分析总结三年严重经济困难的原因教训时,事实上存在不同认识,在会议上说:“工、农、商、学、兵、党这七个方面,党是领导一切的.党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府.”[17]
由此,党内权力之争与政见之争纠缠在一起,以党的领导名义实行领袖个人对全党的控制,进而形成了计划经济条件下党国一体(以党代政、党政不分)的体制和机制.在回顾总结党的经验教训时曾经明确指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板.党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导.全国各级都不同程度地存在这个问题.”[18]说到底,高度集权的实质是个人集权.
这样的一个集权过程既损害党内,也直接妨碍形成健全的国家政治体制机制.因而,大量的事实表明,行政体制弊端与缺陷的根源不在行政体制本身,而在于政治权力结构及由此而定的权力体制与权力运行机制问题,深化政治体制改革事实上无法回避.曾指出:中国的问题关键在党.实践证明,由新中国的建国路径及中国的长期执政所决定,能否有效地推进政治体制改革,关键也在党.从这个角度说,党内和人民是直接相关的.中国对怎么理解,一定程度上就会影响中国政治将如何发展,因此领导中国发展政治的责任在党、关键在党.我们期待并有信心看到中国以改革创新精神不断探索完善执政、科学执政、依法执政的政治体制与运行机制,创造富有中国特色、真正体现人民当家作主的社会主义政治.
注 释:
① 《共同纲领》规定:“中华人民共和国为新主义即人义国家”,人民政府是“中国工人阶级、农民阶级、资产阶级、民族资产阶级以及其他爱国分子的人民统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导”,五四宪法把国家性质表述为:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民国家.”