本站原创中图分类号：R951 文献标识码：A 文章编号：1006-1533(2008)05-0198-03
药品注册工作历来是药品监管的重要环节,也深受社会各界广泛关注.但由于长久以来,药品注册管理的相关规定基本都是普遍适用于所有药品的,很难充分体现中药注册管理特色,所以逐渐出现一些问题,如淡化对中药优势特色的认识、缺乏对中药新药研制的有效引导和对中药质量保证不力等.为更加科学合理地对药品注册工作进行监管,2007年7月10日国家食品药品监管局颁布了新的《药品注册管理办法》,对药品注册管理工作提出更高要求,并在此基础上于2008年1月7日颁布实施了《中药注册管理补充规定》（以下简称《补充规定》）.《补充规定》在突出传统医药特色、引导中药创新和严控药品质量等方面提出了许多新思路、新观点,备受业界广泛关注.
1.弘扬传统医药
1.1 突出传统医药地位
《补充规定》的一大亮点就是反复强调了中医药的重要地位,针对中医药的特点进一步明确了中药注册管理的总体要求,坚持中药的研制必须以中医药理论为指导,强调临床实践基础,突出中医药特色.《补充规定》第一条就开篇明义,强调立法宗旨是要“体现中医药特色,遵循中医药研究规律,继承传统,鼓励创新,扶持促进中医药和民族医药事业发展”,第二条和第五条中也明确规定中药新药和复方制剂的研制应当符合中医药理论.另外,《补充规定》还一改以往以制作工艺为依据的分类方法,强调以中医药理论为指导,对中药复方制剂进行细化分类.从这些新规可以看出,药监部门切实强调了中医药传统理论在中药产品研制过程中的决定性作用,突出了中医药理论在中药注册工作中的指导地位.
此外,《补充规定》还专门针对藏药、维药、蒙药等民族药的注册管理做出了规定,结合具体国情,明确规定了民族药的研制应符合民族医药理论,民族药的生产企业应当具备相应的民族药专业人员、生产条件和能力,民族药的审评应由相关的民族药方面的专家参与进行,这为民族药的发展提供了有利条件.
1.2 细化中药复方制剂分类
新的《药品注册管理办法》颁布实施前,中药复方制剂被分为两类――“传统中药复方制剂”和“现代中药复方制剂”.前者是指在传统医药理论指导下组方,以传统工艺制成,处方中药材必须具有法定标准的中药复方制剂；而后者则指在传统医药理论指导下组方,可以采用非传统工艺制成的中药复方制剂.可见,分类的依据主要是制作工艺的传统性［1］.而新《药品注册管理办法》附件1“中药、天然药物注册分类及申报资料要求”及《补充规定》中,对中药复方制剂的分类重新进行了界定,将其分为三类：来源于古代经典名方的中药复方制剂；主治为证候的中药复方制剂；主治为病证结合的中药复方制剂.从处方来源、功能主治的描述方式等角度对中药复方制剂进行了分类.新的分类方式更加细化清晰,划分依据的改变也更彰显了中药传统理论在中药复方制剂的研究、生产和使用等各个环节中的重要作用.
2.鼓励创新
2.1 结合中药特色制定审批规则
创新是中医药发展的动力,在《补充规定》中的第22条内容里也特别强调了鼓励创新.其中最引人注目的是有关实施中药新药特殊审批的规定.依据《药品注册管理办法》第四十五条规定,对未在国内上市销售的从植物、动物、矿物质等物质中提取的有效成分及其制剂,新发现的药材及其制剂,用于治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药,用于治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药可以实施特殊审批.《补充规定》中对“治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药”增加了新内涵,将“主治病证未在国家批准的中成药‘功能主治’中收载的新药”纳入特殊审批的范围,便于创新中药的审批,有利于充分发挥中药在疑难杂症和新出现疾病方面的治疗作用.
另外,因为中医药的规律是重临床而非试验,一些经典名方经过长期临床应用,疗效确切,不必再要求以动物试验和临床研究证明其有效性,故《补充规定》允许在符合条件的情况下免除或进行分阶段临床试验的要求,简化了试验报批材料,更便于中药新药的审批注册.
2.2 提高仿制门槛
过去,一些企业靠简单改剂型来申请新药的做法,不仅浪费了资源,而且扰乱了中药市场秩序,造成一些产权纠纷,严重挫伤了企业研制新药的热情［2］.新的《药品注册管理办法》中重新界定了新药的概念,对改剂型品种提高了要求,强调必须提供充分的证据说明改剂型的科学合理性,并应体现临床应用优势.在此基础上,《补充规定》根据中药的特点,强调必须通过临床试验来证明改剂型的合理性和必要性.
另一方面,由于中药的作用物质基础复杂,作用机理和作用靶点不明确,对质量影响因素较多.为此,《补充规定》从“仿标准”变成“仿品种”,规定仿制药应和被仿品种在处方组成、药材基原、生产工艺过程及工艺参数等方面保持一致性,或者通过临床试验来证明与被仿制药品种和质量具有一致性,提高了对仿制药的质量要求.
3.强化对中药材的管理
由于近些年来中药材管理的过度市场化、中药大工业生产的迅速发展等多方面因素,药材市场产地、基原均出现较为混乱的局面.一些企业用于投料的中药材基原和产地不固定,生产工艺参数过于笼统,造成不同厂家同一品种甚至同一厂家不同批次之间质量波动较大.因此,必须改变中药质量控制理念,把中药的质量控制从简单的最终产品的“指标控制”逐步转变为从源头开始的“全过程控制”.《补充规定》强调药材基原、产地、关键工艺参数等的重要性,把药材基原和产地纳入到保证中药质量的控制环节中,要求新的中药注册申请要明确药材基原、产地.对于改剂型和仿制药的注册申请,强调要与原剂型、被仿品药材基原的一致性.另外,中药材是中成药的主要原料,大多来源于天然资源.目前中成药的规模化生产大量消耗了野生资源,严重影响了资源的可持续利用和生态平衡,影响了中药产业的可持续发展［3］.《补充规定》针对这一问题,要求中药新药的研制应当“保障资源的可持续利用”,并明确提出涉及濒危野生动植物的应当符合国家有关规定.
4.待完善的问题
总体来说,《补充规定》的颁布实施对中药注册管理意义重大,上述新规定体现了药监部门对待中药监管的许多新思路,这些新理念将对中医药和民族医药事业的发展带来许多启示.然而,《补充规定》毕竟是我国第一次专门针对中药注册管理立法的新尝试,一些规定还需进一步完善.
4.1 经典名方的筛选
《补充规定》对来源于古代经典名方的中药复方制剂的注册审批做出了特别规定,允许其可以在一定条件下免除临床试验而直接申报生产,相对于其他类型的复方制剂明显简化了报批的要求,深受中药企业的好评.然而接踵而来的一个新问题是：如何来筛选经典名方?应该从哪些古代名著、方剂中选择?另外,古代方剂有十几万个,应该从中筛选多少个?这些都是较难确定的问题.这个尺度一旦放松,使筛选的“名方”良莠不齐,就可能会出现混乱；但是如果把握得太紧,选进的药方太少,也会背离立法初衷,使该条规定的效果大打折扣,因此需要格外谨慎对待.
4.2 中药标准的制定
尽管我们一直在强调中医不同于西医,不能在同一个体系内进行评价,更不能用西药的标准来管理中药,但是由于我国对中药的基础研究还较为薄弱,中药本身的标准尚不健全,当前条件下我们还不能建立一个合理的中药评价体系.比如中医所说的证候是与多种疾病关联的,证候的减少甚至消失不等于疾病的治愈,对于证候与疾病的关联模型还要进一步进行研究.笔者认为,这次的立法仅仅是一个开始,更多的是宏观方面的指向性内容,后续还有很多具体问题需要研究探讨,比如《补充规定》中围绕中药的审评、评价和安全标准等内容都还需进一步完善细化,使其更具操作性.
4.3 特殊审批的适用
《补充规定》对《药品注册管理办法》中“治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药”增加了新内涵,将“主治病证未在国家批准的中成药‘功能主治’中收载的新药”纳入特殊审批的范围,这一规定固然体现了立法者鼓励中药创新的本意,客观上也为中药的创新发展提供了一个有力支撑.然而从立法的公平性和一致性角度考虑却有一点瑕疵,按照上述规定来理解,我们似乎可以得出一个结论：“主治病证未在国家批准的中成药‘功能主治’中收载的新药”就是“治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药”,也就是说“未在国家批准的中成药‘功能主治’” 范围内的病症就属于“尚无有效治疗手段的疾病”.事实上除了中成药,治疗疾病的手段还有许多,将两者简单地划上等号并不合适,因此笔者认为对于此条规定的内容还需仔细斟酌,参照此条规定进行操作时也不宜过于教条.