宪政视野下的社会保险法

【摘　要】社会保险法的颁布,是我国社会保障法制建设的里程碑,是我国社会保险制度建设从长期改革试验走向定型、稳定、可持续发展的客观标志.其实质是确认公民社会保障权的社会法,体现了宪法中保障公民人权的基本立法精神,确认了社会保障的基本模式、责任分担、监管机制等内容,扩大了社会保障的覆盖范围,但也存在着授权条款过多、监管制度缺失、跨地区统筹困难、保障标准不平等等一系列问题,需要在今后的社会保障立法实践中不断改进完善,逐步建立适应我国现实土壤的社会保障制度体系.

【关 键 词 】社会保险法；价值；合宪性；社会保险权

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-101-02

一、社会保险法的实质性分析

(一)社会保险法的定位

根据社会保险制度的属性和我国社会主义法律体系的分类,它属于社会法部门,这也是符合国际惯例的定位.对社会保险法的定位,还可以做如下三个层次的解读：其一,社会保险法是社会法部门中的支架性法律,是不可或缺的、具有举足轻重作用的社会法；其二,社会保险法是我国社会保障法中的主体性法律；其三,社会保险法是社会保险制度的基本法.

(二)社会保险法的实质

为什么要制定这样一部法律?以往30年改革不是都依靠法规、政策甚至红头文件指导走过来了么?不能否认的事实是,劳动者与公民的社会保险权益要想得到维护,就必须上升到法律规范的层面,只有法定的权益才能得到法律的保障.因此,社会保险法的实质,简而言之,应当是确权与赋权,即确认劳动者和公民有哪些社会保险权利,赋予他们什么样的社会保险权利,它是劳动者的福利权,也是公民的社会保险权.从我国的社会保险法中,可以看到法律已经确认或赋予劳动者或公民在养老、疾病医疗、职业伤害、失业、生育等方面的社会保险权益,并有相关的规定来确保这些权益得到实现.

二、社会保险法的合宪性分析

(一)以平等原则为审查标准

给付性质的立法也要接受平等原则的审查.立法者透过给付立法进行资源分配,若给予特殊团体以优厚待遇,就与社会均衡的立法宗旨相背.立法者虽拥有宪法委托下的形成自由,但并不表示其可以以身份、职业、地域等作为区别标准,恣意为不公平的利益分配.平等原则的本质涵义是“同等情况同样对待,不同情况区别对待”,其中,区别对待必须有充分、正当的理由.社会保险法第58条关于“国家建立全国统一的个人社会保障,个人社会保障为公民身份”的规定,同样预示着我国的社会保险追求全民性、普惠性制度安排的努力方向.

(二)以正当法律程序原则为审查标准

从国外实践来看,德国《社会法典》的编撰,从如下几个方面建构了社会福利行政的正当法律程序：保险信息提供的强化、给付请求权的确立、申请行为的简明化、听证权的扩张化倾向、强化对受益性行政行为撤销、撤回的限制以及社会数据的保护等.①而在我国,统一的《行政程序法》尚在拟定之中,社会保险法也未就社会保险之给付程序作出详细规定,这离法治原则的要求显然还有不小的落差.

(三)以信赖利益保护原则为审查标准

考虑到法安定性和接受给付当事人的信赖保护,对受益性行政行为的撤销、撤回应有所限制.不过,基于经济社会情势的变迁和国家财力之许可,立法者适时调整保险给付额度,应不违反信赖利益保护原则.故而,被保险人行使给付请求权,诉请对社会保险主管机关的给付行政行为进行裁判时,信赖利益保护原则的审查标准即不宜过于严格.

三、社会保险法的制度缺失分析

法律目标与现实之间总是存在差距,现实中仍有许多问题有待这部法律的配套制度加以完善,这表现在如下几个方面：

(一)授权条款太多且存在问题

多处规定“具体办法由国务院规定”等,这是法律不成熟的一种表现.有的授权条款是当前条件不具备,有的授权条款则是由于部门分歧太大而不能达成共识所至,前者可以理解,后者则是立法中应当尽力避免而未能够避免的.

(二)跨省统筹实施难

基本的养老保险基金主要以实行省级统筹为先,这也是实现其全国统筹的第一步.可是因为我国各省之间的情况差异很大,很困难将其整合起来,目前我国实现了基本养老保险基金的省级统筹工作的省份仅有25个,要实现全国统筹这一目标,确实难度很大.养老保险的统筹层次不高,表明在社会统筹与个人账户互相结合的制度中,社会统筹的账户和外部的社会经济环境矛盾很大.若统筹的层次提高,将会发生不同的地区利益失衡的现象.发达地区与不发达地区经济发展差异很大,由于人口往发达地区流动,导致了社保基金的严重不平衡,在这种情况下,统筹层次越高,经济发达地区积极性反而越低.而医疗、失业、工伤、生育等实行省级统筹的保险基金,在面对上述同样的困境时,还因其实施的时间、步骤是由国务院另行规定的,因而还面临着部门权责不清,利益冲突等等一些问题.

(三)监管仍然令人担忧

虽然这次立法一大亮点就是对监管实现了严格的要求,且《社会保险法》第86条规定：“有关行政部门对逾期不缴纳社会保险费的用人单位处以罚款,罚款数额为欠缴的一倍以上三倍以下”.除此之外,还特别对社保的监管做出了细致的规定,且单独设立为一个章节.但是,到目前为止,社会保险费其征收机构没有统一的部门,各地标准不一,影响了责任、权利、怎么写作的范围.

(四)保障标准不平等

一是,公务员与企业职工养老保险标准之间存在较大差距.公务员虽不用缴纳养老保险基金,退休后领到的退休金却平均是企业职工的三倍左右.

二是,农村社会保障不到位.多数农村居民面临的问题往往不是吃饭问题,而是医疗问题.生存权保障首先是要维持生命,然而生命的维持并非仅仅有足够的食物就可以了.更重要的是,当公民面临严重疾病的威胁时,如果当地的一般技术水平能够救治,仅仅因为费用过高而无法获得医治,则其生命健康权就难以获得保障.

三是,农民工和私营中小企业等职工参保比例偏低.目前我国社会保险的覆盖面有了大幅度的提高,但同2.3 亿农民工的总数相比,农民工的参保比例是很低的.同时,在私营中小企业和个体商户中被雇佣的职工参保比例也比较低.