本站原创与原《城市房屋拆迁管理规定》相比,《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）对被征收人合法权益的保护更加充分与周延.如何通过行政诉讼途径更有效地救济和保障被征收人的合法权益,成为法院处理国有土地上房屋征收行政案件（以下简称征收案件）的重点和难点,首当其冲便是诉权保护问题.诉权保障不力,不但使被征收人的合法权益难以得到有效救济；也影响审判权运行的效率和效果,司法实践中有相当一部分涉及拆迁的申诉案件就是因为诉权保护问题而引发.同时,行政诉讼作为一种权力监督机制,诉权保护问题关系到司法权监督行政权的时机和界限,处理不当,则可能.引致行政权与司法权龃龉,影响行政管理效能.
一、征收案件诉权保护时应处理好三个关系
(一)保护诉权与维护征收法律秩序的关系
与原《城市房屋拆迁管理条例》不同,《征收条例》明确将公共利益作为房屋征收的唯一前提,即：房屋征收的根本目的并非为了完成房屋所有权的转移,而在于实现城市经济、社会及公共事业的发展.维护客观法律秩序也是行政诉讼的应有之义.在保护被征收人诉权的同时还应兼顾征收法律秩序的维护.因此,在征收案件的受案范围和原告资格等问题上,一方面,强调依法保护诉权,对于由征收引发的行政争议尽可能给予被征收人通过行政诉讼救济权利的渠道.另一方面也要注意选准司法审查介入行政行为的时机和尺度,以免影响行政管理的连续性与稳定性,影响行政效能和公共利益的实现；同时也防止当事人滥用诉权,造成司法资源的浪费.
(二)立案审查与案件实体审查的关系
房屋征收行政管理过程中行政法律关系错综复杂,行政行为间彼此紧密相连.在遵守关于立案受理条件的法律规定时,还应做到“瞻前顾后”、“左顾右盼”.“瞻前”,即审查案件的立案受理标准,“顾后”,即从实体司法审查角度予以考量.如有些案件在形式上符合受理条件,但是从实体审查的角度看,由于行政争议政策强不适宜由法院审查、诉讼时机不成熟等原因,而不宜作为行政案件加以审查.“左顾右盼”,即不仅要考虑被诉行政行为的可诉性问题,还应考察相关联行政行为的审查问题,做好各类行政行为司法审查上的衔接,使司法审查既不重复,也不遗漏,审查的时机和程度恰到好处.从而使征收案件能积极稳妥地“收进来”,也能优质高效地“结出去”,实现法律效果和社会效果的统一.当然,也要避免“未立先审”的错误倾向,正确处理起诉权和胜诉权的关系,不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利.
(三)行政诉讼救济与民事诉讼救济的关系
房屋征收既涉及行政法律关系也涉及民事法律关系.行政法律关系和民事法律关系有时还交织在一起,相互牵扯,相互制约.因此,必须注意行政诉讼程序与民事诉讼程序的区别与衔接,促进征收补偿相关案件的迅速、妥善解决.在两种诉讼机制竞合情况下,优先选择对当事人权利救济更为直接、有效的方式,使房屋征收补偿引发的争议分别通过行政诉讼和民事诉讼途径加以解决.对此,行政审判庭、民事审判庭以及立案庭应切实加强协调沟通,统一认识,做好两种诉讼的配合与衔接,以使当事人得到无遗漏的司法救济,切实保障被征收人的合法权益,实现诉讼经济.
二、征收案件的受案范围及排除
(一)受案范围
除了《征收条例》明确规定的征收决定、补偿决定属于行政诉讼的受案范围外,我们认为还有以下行政行为也具有可诉性.
1.对未登记建筑的认定、处理行为
根据《征收条例》第24条第2款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理.对认定为合法建筑或未超过批准期限的临时建筑给予补偿,否则不予补偿.可见,从认定行为关系到未登记建筑能否获得补偿,直接关系被征收人的合法权益,应具有可诉性.
关于处理行为的内容和形式,《征收条例》并未明确.一般认为,对违法建筑的处理,根据城乡规划管理法律法规的规定主要分为两种情况：一是对于严重影响城市规划的,限期拆除或者没收；二是对一般影响城市规划,尚可采取改正措施的,责令限期改正并处罚款.根据《城乡规划法》第64条的规定,两种处理情形主要涉及行政处罚和行政命令行为,对当事人权益产生实际影响,属于行政诉讼受案范围.
2.行政机关违法采取措施迫使被征收人强制搬迁、拆除房屋的行政事实行为
最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第1条的规定,使行政诉讼的受案范围由法律行为扩展到事实行为,即不仅包括了行政法律行为（具体行政行为）,也包括了行政事实行为.因此,在房屋征收中行政机关采取违法措施（如《征收条例》第31条列举的违法情形）侵犯被征收人人身权、财产权,被征收人提起行政诉讼的,人民法院应予受理.被征收人提起行政诉讼的同时一并提起赔偿请求的,根据最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第28条的规定,法院应当分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理.被征收人直接就违法行政事实行为提起行政赔偿诉讼的,人民法院也应当受理,并根据最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第34条的规定,在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认.
3.行政补助和行政奖励
《征收条例》第17条规定,市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励.补偿和奖励行为属于行政给付的范畴,是直接涉及到被征收人权益增损的具体行政行为,对此不服的,被征收人应有权提起行政诉讼.
4.房屋征收补偿中的行政不作为
（1）不履行或不当履行房屋征收补偿信息公开职责的.在房屋征收过程中,为了避免征收补偿过程中的暗箱操作,做到公开透明、公平公正,《征收条例》对于房屋征收过程中各类政府信息的公开做了明确规定.如公布征收方案、调查登记结果、补偿情况等.行政机关未依法履行信息公开职责的,则侵犯了被征收人的知情权.被征收人提起履行职责之诉的,属于人民法院的受案范围.
（2）不予征收房屋范围内建设行为的相关手续的.《征收条例》第16条规定,房屋征收范围确定后,不得实施扩建等不当增加补偿费用的行为.房屋征收部门应当通知有关部门暂停相关手续.对此,被征收人认为相关部门按照通知要求不履行相关手续法定职责提起行政诉讼的,法院应当受理.
（3）其他损害当事人的人身权、财产权的行政不作为.如房屋征收过程中遭遇非法暴力强拆,被征收人报警后机关不及时出警或不能采取有效措施制止非法强拆,当事人起诉的,属于行政诉讼受案范围.
(二)受案范围的排除
1.行政程序尚未终结的不成熟行政行为
《若干解释》第1条第2款第（六）项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼受案范围.一般认为,该规定的理论依据为“成熟原则”理论.对于尚未成熟的行政行为,法院不予审查.一般而言,判断行政行为是否成熟的标准为：从实质上,看行政行为是否对相对人产生了实际不利的影响；在形式上,则看行政行为的实施是否形成最后的决定.房屋征收中存在一系列相互关联、彼此承接的行政行为.有些行政行为尚在行政程序运作之中,尚未对于被征收人的合法权益产生实际影响,司法权介入的时机还不成熟,对此行为提起诉讼的,人民法院不予审查.这些不成熟的行政行为主要包括：
（1）征收决定的前置阶段性行为.主要包括拟定征收补偿方案、就补偿方案征求意见及听证、社会稳定风险评估报告等.
（2）房屋征收范围内房屋的调查登记行为.根据《征收条例》第15条规定,房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记.调查登记一般在房屋征收决定前进行,是对征收房屋进行评估进而确定补偿金额的前提和基础.调查登记的结果作为评估的参考因素,需经过评估行为才能体现为对被征收人的补偿金额.调查登记并非独立的行为,未对被征收人产生实质影响.对于调查登记结果不服的,可以通过评估的复核、鉴定程序予以解决；也可以在补偿决定或补偿协议案件中,将其作为事实问题一并审查、确定.
（3）暂停房屋建设手续的通知.根据《征收条例》第16条规定,房屋征收范围确定后,被征收人不得实施新建等不当增加补偿费用的行为,房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停相关手续.有观点认为,该通知行为在法律上对房屋所有权人的权利义务产生了影响,且其作出需具备一定的法定要件,故其具有可诉性.我们认为,该暂停通知属于不成熟的行政行为,不可诉,理由是：首先,该通知的对象系建设手续的规划、土地、房管、工商、税务等部门,而非被征收人.该通知的作用需通过相关部门的协力方可实现,属于尚在行政程序中的行为,不直接对被征收人发生法律效果.其次,对于相关行政机关不建设手续的行为,当事人提起履行之诉的,法院应当受理,在案件审查中对暂停通知一并审查,从而可以有效保护被征收人的合法权益.
需要指出的是,对于上述这些不予受理的阶段性行为,应在审查征收决定或补偿决定时,视情形一并进行审查.
2.征收决定公告、补偿公告
有观点认为,公告具备具体行政行为的要件,它的做出主体是做出征收决定的市、县级政府,针对的对象是特定的被征收人,对被征收人产生直接的权利义务,且不具备反复适用性,实践中可能出现违法的情况,应通过行政诉讼予以救济.我们认为,公告行为更多的表现为一种送达方式,并未对被征收人设定新的权利义务,不会对被征收人产生实质影响,不属于行政诉讼受案范围.况且,这些行为经过司法审查亦无实质意义,徒增混乱,浪费司法资源.至于公告可能产生的违法问题,完全可以通过征收决定、补偿决定的司法审查达到救济权利、监督行政的目的.如征收公告主要可能影响被征收决定案件的起诉期限问题,征收决定只进行公告而没有送达的,则起诉期限自公告之日起算.既送达又公告的,起诉期限应当按有利于起诉人的方式计算.
三、征收案件的原告资格问题
征收案件中,被征收房屋的所有权人作为行政征收的行政相对人,自然具有原告的诉讼主体资格,不必赘述.下文重点对其他相关人的原告资格进行分析.
(一)征收案件均具有原告资格的主体
1.公有住房承租人
公有住房（包括政府直管公房和单位自管公房）是我国长期实行计划经济体制的产物,体现的是政府对就业者广泛实行的变相工资分配方式,具有浓厚的社会福利性质.因此,公有住房承租权是一种“类所有权”或“相似所有权”.在以往拆迁实践中,公有住房承租人一般以被拆迁人的身份获得安置补偿.为保障公房承租人的合法权益,这一做法应继续坚持.同时被征收房屋为公有住房的,鉴于承租权的性质,承租权人作为被征收人的补偿标准可以略低于私有房屋产权人,具体标准应由各地方规定.
2.被征收人的继承人与受遗赠人
被征收人死亡的,继承人或受遗赠人取得房屋所有权及依附于此的获得补偿的权利.继承人或受遗赠人为多人时,在遗产分割前,为共有关系,各继承人或受遗赠人有权独自或共同提起行政诉讼.
3.未转移登记手续但已实际交付使用的写受人
写受人虽未转移登记手续但实际入住的,严格来讲,房屋所有权尚未转移,写受人只能要求出卖人履行合同义务,协助转移登记手续而后获得所有权.由于房屋征收,该转移登记已无必要.如果写受人坚持主张要求取得房屋所有权进而获得被征收人资格的,出于维护法律关系稳定、保护交易安全等因素的考量,可认定该写受人为实际上的房屋所有权人,具有相应的原告资格.
4.预告登记权利人
预告登记权利人经过预告登记的权利,虽然表面上具有债权性,但这种债权由于登记的公示力,具备了对世性,成为“物权化”的债权.尽管预告登记权利人尚不具备物权人的地位,但除了征收等特殊情形,其几乎必然取得该物权,其地位相当于实际物权人.因此,预告登记权利人具有相应的行政诉讼原告资格.
5.地役权人
《征收条例》第13条第3款规定,房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回.在国有土地使用权上设立的地役权亦将随之灭失.根据《物权法》第121条规定,因不动产被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权获得相应补偿.《征收条例》在征收补偿中并未明确对地役权人的补偿.我们认为,房屋征收直接导致地役权的灭失,应按照《物权法》的规定对其进行补偿.因此,房屋征收、补偿行为均会对地役权人的权利义务产生实质影响.地役权人具有提起相应行政诉讼的原告资格.
6.抵押权人
被征收房屋的抵押权人也具有补偿决定诉讼的原告资格,但不具有起诉征收决定的原告资格.理由是：抵押权是为担保债务的履行,当债务人到期不履行债务或发生当事人约定的情形时,以抵押财产优先受偿的权利.抵押权对抵押物的交换价值具有直接支配性.根据《物权法》第174条规定,担保期间,抵押财产被征收的,抵押权人可以就获得的补偿金等优先受偿.被担保债权的履行期未届满的,也可以提存补偿金.因此,抵押房屋被征收过程中,涉及房屋补偿的行政行为（如补偿决定）将影响抵押权人的合法权益,抵押权人一般应具有起诉这些行政行为的原告资格,但补偿金额高于房屋担保的债权金额时除外.
另外,由于抵押权只支配房屋的交换价值,而不涉及房屋的占有、使用、处分、收益权能.征收决定直接导致房屋所有权的灭失,根据抵押权的物上代位性,抵押房屋被征收的,抵押权仍代位存在于征收补偿金上,因此,并不影响抵押权人的权利.因此,抵押权人不具备起诉征收决定的原告资格.
(二)征收案件中原告资格的排除
1.私有房屋的承租人
与公有住房承租人有别的是,作为私有住房的承租人一般不能对征收决定、补偿决定等行政行为提起行政诉讼.理由主要有：从《征收条例》的规定看,征收的对象系被征收人的房屋,补偿只针对房屋的所有权人,而与承租人无关.此其一.其二,根据《合同法》第94条规定,因不可抗力致使不能实现合同目的的,当事人可以解除合同.因国家征收导致租赁合同无法履行的,出租人（被征收人）具有单方解除权,可通知承租人解除合同.相关纠纷应通过《合同法》解决.当然,在房屋征收过程中发生行政事实行为侵犯承租人人身权、财产权的行为的,承租人可就该行政事实行为提起行政赔偿之诉.
经营用房承租人的原告资格值得探讨.有观点认为,《征收条例》第17条第1款规定,政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失.如房屋征收时未解除租赁关系的,征收人宜将承租人列为第三人.承租人认为补偿决定侵犯其合法权益的,应赋予承租人原告资格.我们认为,该观点有待商榷.首先,从《征收条例》第17条第1款的规定看,获得补偿的主体仅为被征收人.其次,将经营用房屋对外出租,本身就是一种经营行为.因房屋被征收而导致无法继续出租,可视为“停产停业”.因此“停产停业损失的补偿”应由房屋出租人（所有权人）获得,而与承租人无关.因此,承租人不具有起诉征收决定的原告资格.
2.签订写卖合同但未转移登记也未实际入住的写受人
当事人签订写卖合同后,如作为合同标的的房屋被征收的,房屋写卖合同因不可抗力而无法履行,出卖方可单方解除合同.因此引发的纠纷当循着民事诉讼的途径予以解决.作为享有债权的写受人,不具备相关行政诉讼的原告资格.
3.被征收人与征收部门订立补偿协议后,则丧失对征收决定提起行政诉讼的原告资格
其理由是：首先,征收决定系补偿协议的前提,当事人订立补偿协议的合意中,即包含了对征收决定合法性的认可.签订补偿协议后再起诉征收决定,是对补偿协议的反悔,有违诚信原则.其次,在房屋征收法律关系中,被征收人的核心权利为获得公平补偿权.征收人与被征收人签订补偿协议,表明被征收人的补偿权已通过这种合意方式实现,可以说,补偿协议实际上切断了被征收人与征收决定的利害关系.被征收人与征收决定不再具有法律上的利害关系,不具备起诉征收决定的原告资格.被征收人的补偿权因补偿协议的问题,应通过相应的民事诉讼解决.最后,以合意方式解决行政管理问题,体现了参与原则,应予鼓励和倡导.既然已进该程序,则应按照行政合同的处理规则解决相关问题.