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管招投标到底是哪些部门发改、建设、水利、交通、经贸、铁道、民航、信息产业、商务部门.由于招投标没有实行属地管理,于是设定了多个管理主体,9大部门都有管理权.
“九龙治水反而治不好水,管理部门过多、管理口径不一致、监管部门定位不准等问题多年来一直困扰着招投标.”某省发改委政策法规处的一位官员告诉记者,九龙治水导致政出多门、职能交叉和行业垄断,缺乏一个统一、权威、强有力又没有利益纠葛的综合管理部门与执法主体,很难形成合力.
按理说,国家发改委对招投标最有话语权,但就其指导和协调全国招投标的职能,除了发文管各部委建章立制和“对国家重大建设项目工程招投标进行监督检查”,就是在部委制度冲突时予以协调.
按照现行的职责分工,对于招投标过程中出现违法活动的监督执法,由其行政主管部门负责.但行政主管部门往往既要对本行业招投标活动进行管理,又实施具体监督,有的还是招标项目的实施人,甚至还是招标写作技巧机构的“婆婆”.“运动员”、“裁判员”、“行政主管”集于一身,自己怎么打自己的板子
一些行政主管部门,在利益问题上越位,在监督问题上缺位,在协调问题上退位,在管理问题上不到位.
针对机制体制的弊病,各地进行了一些创新,如四川率先成立了招投标监督委员会,组织协调各有关行政主管部门,办公室设在省纪委、监察厅,独立运行,大大加强了招投标监督力度.湖北、深圳、苏州等省市也进行了创新,有的成立了专门的招投标管理局,明确权责,有的建立了统一的招投标平台,实现“管招分离”,有的建立网上监察系统等这些探索都为下一步的改革提供了有益参考.
在国家层面,今年以来国家发改委会同监察部等11部委,进一步发挥招投标部际联席会议机制作用,建立统计制度,健全相关法规文件制定事前协商机制和事后审查机制,行政监督机制和投诉机制等,并将尽快发布推行电子招投标政策办法和技术标准,推进建立统一规范的工程建设有形市场.
规则缺陷
婆婆太多,自然各有一套标准.虽然国家只有一部招标投标法,但各地都有相关地方法规和规范化文件,各个行政主管部门也有各自的规定.政出多门、规章制度过于分散,导致有法可依却无从执行.
名目繁多的规章制度让招标人、投标人和招标写作技巧机构如云里雾里,各行业监管部门也只知闭门造车.更为复杂的是,为了经营“自留地”,一些行政主管部门把本部门利益塞进各自颁布的规章制度中,互相交叉、条文矛盾、规则不统一,造成“法规打架”的尴尬局面.
由于招投标在全国没有一个统一规范的模式,各地对招投标的规定也不一,有的与国家法律规定相悖,造成上位法和下位法的不一致,让游戏规则变得不统一、不严密,有的地方保护主义盛行,通过“土政策”排斥外来竞争者.
比如根据《招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,明确了必须采取招标方式发包的工程具体范围和规模标准.然而,有的省市以部门文件缩短了法定招标时间,有的甚至以厅长办公会会议纪要的形式,采取续标的方式指定施工单位,这些都是明显与国家法律法规相悖的.
而一些地区或部门,为确保本地、本系统企业中标,用资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准等手段,排斥外地或外系统的投标人.比如设置要求投标人必须在当地注册分支机构,投标时法定代表人必须亲临现场、指定当地招标写作技巧机构等限制条件.
规则的缺陷还在于现行法律法规不健全、不完善、不配套,条款中有明显漏洞.有的是规定模糊,比如对邀请招标,《招标投标法》第10条规定:招标分为公开招标和邀请招标,并对这两种招标作了简要解释,却没有具体标准,由于缺少限制性条款防止邀请招标的任意扩大,无疑使招标投标方式在法律上留下一个“活口”.
有的虽然规定了哪种行为违法违规,却没有相应的处罚条款.“《招标投标法》中虽然对评标专家、写作技巧机构违规处罚等有规定,但操作性不强,而对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为也无具体规定.”采访中监督人员普遍认为,这已成为目前招投标监督工作最大的障碍,即使查出问题,也很难认定和处理.
制度缺陷让法律的高压线变为弹簧线,招投标渐成“违规者众、受罚者寡”的怪圈.
“中国现在最大的危机是信用危机”法学家江平在其演讲集《我所能做的是呐喊》中疾呼.对市场经济而言,信誉越高,风险越小.招投标作为市场配置资源的选优机制,是建立在诚实守信的市场环境前提下的.当前招投标领域信用缺失、诚信体系不健全也是其乱因之一.在巨大利益的诱惑下,诚信被排除在恶性竞争的规则之外,造成“劣币驱逐良币”的环境.“撑死违法的,饿死守法的”,借牌、挂靠、串标、围标、写标、卖标、恶意抢标等各种投标人失信行为如脱缰野马,难以制服.
此外,缺乏失信惩戒机制也让失信者更加肆无忌惮.比如在一些地方,专家违法行为暴露后,至多清理出库,本人既不会得到法律惩罚,也不会受到所在单位的处罚,有的甚至过了“风声”又入了库,即使处罚严厉如“终身禁止评标”,比起其违规回报也无足轻重.再比如投标企业违规,象征性的经济处罚或行业内通报批评都显得不痛不痒,如果逗硬将其终身禁入,那还敢行贿吗
要么对失信者难以有效监督,要么违法违规行为处罚难以到位,违法的低成本与中标的高回报形成了鲜明对比.
值得一提的是,去年国家发改委、、监察部等10部门联合出台了《招标投标违法行为记录公告暂行办法》.这种“一地受罚,处处受制”的失信惩戒机制如果能够在各地逗硬执行,将成为构建招投标诚信体系的重要部分,也将在一定程度上遏止腐败链条的源头环节.
监督困扰
由于招标投标法没有对招投标行政监管体制作明确界定,导致监督乏力,往往有处罚权的部门没监督权,有监督权的没处罚权,监督与处罚的脱节,难以形成威慑力.
面对招投标合法程序被演变为“合法化暗箱操作”,让监督停留在程序与形式上很难到位.
“由于招投标中违法违规行为的普遍性、隐蔽性与多变性,使得发现问题相当困难,各个主体都是私下交易、暗中勾结,在开标现场往往看到的都是合乎法律与程序的,所以即使有怀疑,也很难证实背后深层次的问题.”一位市纪委副书记、监察局长认为.
责任难追究的困扰由来已久.“行政职能部门取证谨慎,有的是因千丝万缕的联系而手软,有的是担心行政诉讼,所以往往都是在纪检监察机关查实案件后再作出处理.而对我们而言,调查取证太艰难了！”他感叹.
监察机关对招投标的监督,应该是对参与招投标的机关、公务员和行政机关任命的其他人员的监督.然而,现实中一些地方混淆了纪检监察机关的监督与行政职能部门的监督,强调前者,弱化后者,把监督职责都推到纪检监察机关,导致一些新的问题.
“要开标了就请我们出个人参加,事后签个字,证实程序的合法性,日后出了问题,往往成为‘挡箭牌’.”他说,“我们坐在台上,两眼一抹黑,根本搞不清楚这一背后的动作,还得为违规操作作嫁衣裳,这叫什么监督！”
当以合法程序作为遮羞布时,对招投标案件的查处也变得力不从心.据悉,目前招投标案件的查处,主要依靠投诉或获得线索,而监督的主要手段,也限于处理投诉和专项检查.为什么各地查处的招投标案件相对较少一些监督者认为,因为实名投诉要求盖法人印章,所以许多投诉或的材料很难有程序以外的确切证据.从表面看都是程序上的细枝末节,也难以引起领导的重视.然而,大量深层次的问题正是在这些合法程序掩盖之下.
有的为了部门利益放弃监督,推拖绕躲,有的失职渎职,怕影响工期,承担政治责任,看到问题也不制止、不报告、不纠正,更有的深陷非法利益格局,与违法者同流合污.
也有监管人员大呼无奈.一县发改局主任告诉记者,他不想干了,干了9年没提拔,坚持原则得罪了不少领导,还曾因一次“没领会”县上领导的意思,拒绝在招标文件中有意提高投标企业资质,被取消了“执法先进个人”.
“这个行当‘水太深’,涉及重大利益,越往基层矛盾越集中,每个分管领导都有想法,都想插手,监管部门太为难.”他感叹,“所以我承受了太多非议和压力.”
可喜的是,今年以来,国家发改委会同8部门联合对工程建设招投标监管进行了统一部署,推动《招标投标法实施条例》的尽早颁布.据悉,9月已向社会公开征求意见,并争取于2010年提交国务院审议.该实施细则将统一各地各部门招投标规则,大大增强法律的可操作性.“一剑封喉,让那些投机分子没有法律空子可以钻,让违规违法者受到严惩.”业内人士普遍认为.
与此同时,监察机关也将加强对招标投标执法活动的监督,严肃查处领导干部利用职权违规干预和插手工程建设招投标,进行权钱交易、失职渎职等违法违纪行为.(本专题涉及采访人物皆用化名)