本站原创摘 要：保护保险消费者权益对维护消费者信心、树立保险行业形象,进而推动行业持续健康发展至关重要.保护保险消费者权益是一项复杂的系统工程,需要打造消费者自我保护、保险企业自觉、行业自律、部门监管、司法保护、社会舆论监督六位一体的消费者保护体系.本文基于信访投诉反映出的问题,从监管角度对如何进一步保护保险消费者权益进行思考并提出相关建议.
关 键 词 ：保险业；金融消费者保护
中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2012（5）-0028-03
一、侵害保险消费者权益的行为表现
信访是发现问题的窗口,综合陕西保监局2012年前3季度处理的信访投诉,侵害消费者权益的行为可以归结为以下四类：
（一）侵害消费者知情权.知情权是指保险消费者享有知悉其购写产品或接受怎么写作真实情况的权利.侵害消费者知情权的行为主要表现为销售过程中对消费者进行欺骗、隐瞒和诱导.2012年前3季度,陕西保监局共接收保险消费者有效投诉件452件,其中反映销售欺诈误导的100件,占总量的22.12%,占违规类投诉的70.42%.除销售环节的直接误导外,回访环节也存在侵害行为.从调取的部分回访录音中发现,回访中消费者提出的疑问可以推断出在销售过程中存在误导成分,但出于维护业务的考虑,回访人员一般不做针对性解释,甚至在回访中强化误导,通过回访不能有效过滤误导行为.
（二）侵害消费者的公平交易权.公平交易权是指保险消费者在与保险经营者形成契约关系时,享有获得公平交易条件的权利.保险经营者在提供保险消费时应遵守公平交易的原则,不得利用合同的格式条款设置不公平、不合理的内容.侵害消费者的公平交易权主要表现在保险产品设计不合理,存在瑕疵.一是条款内容与有关法律规定不一致,如部分公司的健康险条款中规定,本公司保留变更指定医疗机构的权利.这与保险法第二十条所规定的投保人和保险人可以协商变更合同内容相违背；交强险条款中关于保险人免除赔偿责任、承担垫付责任的条款与道交法、侵权法相关法条也存在出入.二是产品缺乏保障性能.如某公司将健康险设计为储蓄性产品,赔偿限额为储金金额,当赔偿金额达到储蓄金额时,保险责任终止.健康险是保障被保险人因疾病导致费用支出增加或收入减少而遭受的经济损失,该产品的保障功能显然背离了健康险的本质.三是产品内容显失公平,如在机车险承保中,主车与挂车分别适用不同费率同时投保商业三责险,但条款解释规定对无法划定主挂车责任的,依据主车责任限额予以理赔,明显有失公平.2011年及2012年前三季度,因产品瑕疵引发投诉的案件合计18件,虽然在信访总量中占比并不大,但由于保险产品为格式条款,每一起投诉案件都具有典型的代表性,基本上反映了行业的共性问题.
（三）侵害消费者的求偿权.求偿权是指保险消费者依法享有的索赔权,以及对因保险经营者的故意或过失造成的损失,可以依法要求赔偿.侵害消费者的求偿权主要表现在两方面,一方面是保险公司违反法定理赔程序,没有按规定时间定损核赔、支付赔款,侵害了消费者的索赔权；另一方面是对由于不按时赔付给消费者造成的损失不予补偿.2012年前三季度,陕西保监局共收到车险理赔纠纷投诉185件,其中44件涉嫌公司违反法定理赔程序,在监管部门的协调督促下,案件才得到处理,对部分消费者提出补偿损失的要求,在实践中很难得到满足.如在一起消费者反映公司迟延2年履行法院生效判决的投诉中,投诉人要求公司执行法院判决并支付延迟期间产生的利息,公司只是按法院判决支付了赔款,拒不支付利息,为此消费者再次投诉至监管部门.
二、保险消费者权益保护监管实践与存在的问题
近年来,监管部门借鉴国际保险监管核心原则,建立了“三支柱”保险监管框架,确立了风险防范的“五道防线”,保护保险消费者整体利益的监管模式已基本建立,但在保护消费者权益的实践中,也反映出一些不利于消费者权益保护的问题.
（一）条款费率实行严格监管,实质性监管尚需加强.依据保险法,监管部门对保险条款费率需监管其合法性及合理性,既需要对条款所涉及的当事人利益是否平衡加以审查,也要从公平角度审查格式条款的内容是否存在不正当竞争或者有损社会公众利益的相关内容.《财产险条款费率管理办法》及《人身保险公司保险条款和保险费率管理办法》均对条款费率的监管作出了详细规定.可以说,我国已经建立起了较严格的条款费率监管制度,既包括事前的审批和备案制度,也包括事后的惩戒制度.投诉中反映出因条款瑕疵而损害消费者利益的问题,探究监管方面的原因,一是事前监管的实质性审查不严,缺乏对产品公平性的评估；二是事后监管对司法实践重视不够,对在司法判决中被判定无效的条款没有做足够的研究和干预,造成保险实务操作长期与司法实践相违背.
（二）侵害消费者权益行为的查处力度不断加大,查处威慑力尚需加强.针对侵害消费者权益的理赔难和销售误导问题,监管部门加大查处力度,除投诉检查外,自上而下地部署了专项检查.从实际来看,处罚难和查证难削弱了查处的威慑力.一是理赔难和处罚难.理赔难包括拖赔、惜赔和无理拒赔,惜赔和无理拒赔属于对赔偿金额、保险责任的合同争议,最终的裁定机构应为司法部门,监管部门无最终的认定权.拖赔属于违反法定理赔程序的行为,保险法对理赔程序规定了及时一次性通知义务、三十日的核赔期限、十日的赔付期限、三日的拒赔通知期限、六十日的先行支付赔款期限,但违反法定理赔程序是否属于保险法116条第5项规定的“拒不依法履行保险合同约定的赔偿或者给付保险金义务”的情形,法律上没有明确规定.保监会在《行政处罚指导手册》中提及,“拒不依法履行”是指未按期履行法院的生效民事判决、未按期履行仲裁裁决或达成赔偿协议后十日内未履行的情形.如按此执行,违反法定理赔程序的行为则在《保险法》上无对应的法律责任,监管部门存在处罚无依据的问题,这也是截至目前,对理赔难鲜有处罚的最主要原因.二是销售误导存在查证难.随着近年对销售行为监管力度的加大,误导的手法趋于隐蔽,对于保单成交起决定性作用的误导内容以口头宣传为主,消费者不能提供具备书证作用的误导材料,给销售误导取证增加了难度. （三）保险纠纷调处工作格局建立,调处机制的作用尚需有效发挥.一方面,加强监管部门的信访投诉处理力度,开通了12378消费者维权,建立了局长接待日；另一方面,推动各级行业协会建立起广覆盖的纠纷调处机制.投诉调处工作解决了大量合同纠纷,对改变行业形象、维护消费者合法权益起到了积极作用.从实际运行来看,仍存在以下问题：一是行业纠纷调处机制作用发挥不充分.以陕西省为例,2012年前3季度,通过行业纠纷调处机制解决的保险纠纷60件,仅为监管部门处理纠纷的13%.究其原因,主要是纠纷调处机制存在受理范围过窄、调处结果执行力不强、公信力不足等问题.二是监管部门投诉处理压力大.2012年前3季度陕西保监局收到消费者有效投诉452件,产险、寿险、稽查和法制四部门协同信访的工作模式虽缓解了投诉处理的压力,但由于工作量大而且过度依赖被投诉机构处理问题,监管部门处理投诉的独立第三方角色受到部分消费者质疑.
（四）保险消费者教育工作全面启动,教育广度和深度尚需提高.近年监管部门通过多种渠道开展消费者教育,特别是2012年以来,在消费者教育方面出台了不少新举措,如开通消费者教育微博、在保监会网站建立消费者教育大讲堂.但由于消费者教育工作应该属于刚刚起步,还存在以下不足：一是受众覆盖面窄.消费者教育主要通过网络、报纸、知识读物等载体进行,受众受年龄、知识层次、生活区域的限制,对这些教育渠道不熟悉,使用率低,造成年龄偏大、文化程度较低、处于偏远地区的消费者,接收不到应有的消费教育.二是长效机制缺失.对消费者教育缺乏制度安排和系统规划,多以活动形式开展教育,注重一时的社会反响,忽视了教育的实际效果,消费者难以真正吸收保险知识并将其转化为提高自身风险识别及理性消费的能力.
三、完善消费者权益保护机制的建议
保护保险消费者权益,其要义在于对居于弱势地位的保险消费者给予倾斜性保护,以促进保险经营者与消费者的利益平衡.对监管部门而言,要着眼于保护消费者权益这一目标,在预防性、过程性保护和事后救济方面均有所作为.
（一）预防性保护方面.坚持科学审慎监管,从根本上保障消费者权益.完善偿付能力监管,夯实微观审慎监管的基础,构建宏观审慎监管框架,防范系统性风险,维护保险业的整体稳定,从根本上保障消费者权益不受侵害.
健全消费者教育机制,提高消费者自我保护能力.一是推动建立保险消费者教育的完整体系.制定消费者教育规划,明确教育目标、指导思想、各方职责,对教育内容、形式和重点等进行统一部署,推动保险教育纳入国民教育体系,建立监管部门、行业协会、保险机构、教育部门、新闻媒体联动工作机制.二是加大消费者教育投入.在电视广播媒体的黄金时段,大量投放公益性广告,传播保险消费知识,提示消费风险,扩大保险消费者教育的覆盖面.三是设立“保险知识普及月”活动.将每年的某个月确定为“保险知识普及月”,组织普及保险知识的宣传教育活动.
（二）过程性保护方面.完善理赔违法行为惩戒机制,保护消费者求偿权.一是明确《保险法》第116条第5项规制的范围.目前个别保监局在执法实践中已突破了对该条文的原有认定范围,将违反法定理赔程序的行为依据此条文进行了行政处罚,为保证执法效力,监管部门应积极建言,推动人大或最高院对该条文予以解释,合法扩大监管部门的认定范围.二是制定违反法定程序的行政处罚规则.在有权机关作出解释前,可先行以部门规章形式明确违反法定理赔程序行为的法律责任,完善法律规范的逻辑结构,解决监管实践中理赔违法行为行政处罚手段薄弱的问题.完善销售监管规则,保护消费者知情权.目前,适合性原则已被越来越多的国家适用于保险产品交易,适合性原则要求保险机构掌握客户正确信息,并做出产品是否适合消费者的决定.监管机构应围绕适合性原则,细化监管规则,并逐步将监管规则上升为行政法规,提升其制约性.
（三）事后救济方面.强化监管部门的纠纷处理功能.一是充实调处工作力量.在各保监局信访部门或消费者权益保护部门,配备专职调处人员,落实工作责任,确保调处工作效果.二是明确调处范围.监管部门调处的范围应限定为由违法违规行为引发的合同纠纷或与违法违规行为交织的合同纠纷,对纯粹合同纠纷应交由行业调处机构进行调解或裁决.
完善行业保险纠纷调处机制.一是建立依法、独立运行的调处机构.可以借鉴国际经验,将行业纠纷调处机构剥离出来,设立法人资格的独立机构,或通过部门立法,明确行业纠纷调处机构的性质功能,进行资质管理,将纠纷调处由行业自律上升为依法实施,提高行业纠纷调处的独立性、公正性和权威性.二是加强专家库建设.在调处人员组成上,改变过多依赖保险公司内部人员的做法,重视发挥社会力量,引入律师、执业医师、注册会计师、消协工作人员以及专家学者等具有社会公信力的人才,提升行业调处工作的专业化水平.三是推进调处工作标准化建设.制定调处机构建设、调处程序、调处文书等标准,细分纠纷事项,形成行业相对统一的保险纠纷调处规则,提高行业调处的规范化水平.
of insurance consumers is very important to maintain consumer confidence, establish the image of the insurance industry, and promote the sustained and healthy development of the industry. Protecting rights and interests of insurance consumers is a plicated system engineering and needs to build a consumer protection system which is integrated by six aspects as consumer self-protection, insurance enterprise self-consciousness, the industry self-discipline, department supervision, judicial protection and social supervision by public opinions. Based on the problems reflected from plaints, from the perspective of regulation, the paper discusses how to further protect rights and interests of insurance consumers and puts forward relevant suggestions.Keywords： insurance； financial consumer protection