本站原创内容提要党的十七大报告中提出“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”是解决好“三农”问题的关键,也是走中国特色农业现代化道路重要方向.农村客运网络化建设是加速城乡一体化进程、构建社会主义和谐社会的重要组成部分.本报告就山西省农村客运网络化发展水平、取得的经验进行了阐述,并且重点就城乡客运的社会公益性与经营者经济效益之间的矛盾和城镇化过程中城建部门管理的城乡公共交通和交通部门管理的乡村客运在二元体制下所造成的问题进行分析,并提出了加快我国农村客运网络化建设实施建议.
关 键 词农村客运网络化
统筹城乡运输怎么写作是落实科学发展观、推进城乡经济社会发展的重要内容,也是党的十七大重要精神.为贯彻落实这个精神,国家发展改革委综合运输研究所承担了宏观经济研究院深入贯彻落实十七大精神专项课题《统筹城乡运输怎么写作体系研究》.为了客观地掌握农村客运网络化建设发展情况,我们选择具有典型意义的中西部地区就农村客运网络化等内容进行调研.2008年年初,课题组赴山西省走访了省发展改革委、省运管局及有关城市的城乡交通的管理部门,以及对县域公交公司、农村客运公司等企业进行了典型调查,同时对有关的客运场站及班线进行了实地考察.
一、山西省农村客运网络化发展现状
山西省交通部门以科学发展观为统领,紧紧依靠国家积极的发展措施,以发展为主题,以结构调整为主线,以改革创新为动力,解放思想,制定了很多行之有效的管理办法、标准和优惠政策,把农村客运网络化工程作为惠泽百姓、怎么写作“三农”和社会主义新农村建设的民心工程,努力怎么写作城乡经济社会发展,怎么写作人民群众安全便捷出行,农村城乡客运网络建设取得了明显成效.
2007年底,全省已开通客车的乡镇数1198个、建制村25737个,农村人口2034万人(占全省人口61％).全省100％的乡镇、92％的行政村通了客车,覆盖农村人口约1800万人,覆盖率88％.
现在全省农村客运线路2723条,经营户数1383户(其中公司化经营143户),从业人员约2万人；农村客车达到6510辆.
从2004年开始,新建乡镇汽车客运站358个,安装农村客运候车亭4395个、招呼站牌15811个,农村客运候车设施覆盖率高达72％,大大改善了农村群众的出行条件和经济社会发展环境,有效地怎么写作了“三农”工作和社会主义新农村建设,较大地提升了交通部门和运管机构的形象和地位.
“十一五”期间,农村客运方面的基本目标是：95％以上的建制村通客车,50％的乡镇拥有四、五级客运站,75％的乡镇和建制村设有候车亭或招呼站牌.
山西省农村客运网络化发展基本情况见表1、表2、表3.
二、山西省农村客运网络化发展的经验
(一)政府重视、政策扶持,营造有利于农村客运发展的环境
山西省农村客运网络化试点工作从2003年全面展开.长治、晋中两市及太原小店区等22个县沛、因确定为试点市县.按照试点先行、典型引路的思路,坚持实事求是、因地制宜、注重实效、分类指导、市场运作的原则,扎扎实实积极稳妥地推进村村通客车工作.
针对农村客运客流分散、客源不集中、道路条件差、开发成本较高、规划组织程度较差等原因,各级运管机构转变观念,转变作风,出台优惠政策,整顿农村客运市场秩序,不断营造有利于农村客运市场发展的软环境和硬环境.同时,省交通厅出台了《关于加快农村客运网络化建设促进农村客运发展的意见》,对农村客运车辆实行优惠政策,对农村客运车辆减免征收客运附加费(由原来的70元／座下降到32元／座、17元／座)、减半征收运管费和养路费；专门接送农村中小学生上学的客车全部免征各种交通规费等.各地采取了新开线路免缴、缓缴等优惠政策,扶持农村客运事业.2007年,山西省共11个地市对5490辆农村客运车辆实施减免有关交通规费共计4600万元(表4).
以上措施的实施,大大调动了开通农村客运班线的积极性,加快了山西省农村客运网络化的进程.
(二)鼓励公司化经营,提高农村客运发展质量
为了不断提高农村客运的发展质量,山西省根据各地不同情况,鼓励农村客运实行公司化运营,确定了农村客运网络化发展的五条原则：一是即遵循市场经济规律和市场化运作,全面规划,组织引导,实事求是,讲求实效的原则；二是坚持平川与山地、干线与支线、与冷线协调发展,全面推进的原则；三是引导和鼓励发展统一车型、统一标志、统一班次、统一票价、统一核算的公司化和公交化经营的原则；四是以市场为导向,大中小及微型车协调发展,优先发展安全型、经济型、适用型、便捷型客车,引导和发展高档豪华车型,禁止报废、辆营运的原则；五是依据国家法律规定,由运管部门统一规划、统一管理,通过开展怎么写作质量招投标,推行客运线路统一经营,营运客车企业统一管理的企管线、企管车的管理模式,加大农村客运市场监管力度的原则.
在这些原则指导下,全省各市因地制宜,进行公司化、规模化经营的探讨.在条件成熟的地方,积极引进国内有经验、有实力的农村客运企业对一个区域的客运进行整体经营,直接引入成熟的管理理念和经营方式.同时,积极引导分散的农村客运经营者以乡镇、村、客运线路为单位,在平等、互利的基础上,通过投资人股、单车产权联结等形式,组建股份制、股份合作制等形式的运输企业.营运车辆通过产权入股的形式由企业统一经营,统一管理,一举解决了多年来存在的为争夺个人利益而超速、超载和抢客等老问题.
例如,2004年12月30日,清徐县通过怎么写作质量招投标,引进外地资金,成立了“清徐县乡客运有限公司”.40辆中型车往返于8条客运线路,覆盖了155个行政村,日发车150个班次,日运送旅客2100多人,老百姓花上一两块钱就能享受到城里人才有的公交化怎么写作.标准的线路站牌,统一的车型颜色,规范的怎么写作态度,文明的礼貌用语,不仅彻底解决了老百姓出行难的问题,为广大农民提供了一个舒适安全便捷的交通运输环境,也为全县增加了一道亮丽的风景线.平遥等县在整合原有运输资源的基础上,引进外省客运企业,发展公交化农村客运模式,起到了示范带头作用.
大同的新南客运公司,作为民营企业,大力支持农村客运,投资700多万元,在大同市的天镇、广灵两县开设了新南城乡客运公司,实施公司化经营,公交化管理,实行了一元钱工程,得到了广大老百姓的交口称赞.
以上措施的实施,为农村网络化的健康发展创造了较为有利的发展环境,为发展农村客运提供了新的模式.
(三)协调发展,合理搭配,提高农村客运通达深度
与城市公交相比,农村客运具有巨大的不平衡性.人口比较密集的地区交通发达,车辆等级高,经济效益良好,运力相对饱和；人口稀少的地区交通落后,车辆等级较低,由于经济效益差,车辆很少或干脆没有客运车辆.
针对这种现状,山西省采取进一步开放市场的措施,鼓励社会兴办、开发农村客运企业.严格控制“饱和线”,适度搞活“潜力线”,放开发展“空白线”和“需延伸线”.申请经营冷线、支线和乡村短途客运的,运管机构优先开业手续,优先审批客运线路,优先营运证牌.山区、冷线经营者一定时期内不受运力额度限制,由经营者根据市场需要灵活投放运力.未开通客运车辆的班线上,可以在一定时期内拥有专营权.实行公司化管理的企业,实行冷搭配,由公司统一调度车辆.解决边远山区群众乘车难问题,开往边远山区的客运线路,由公司统一安排车辆专线经营,规费、管理费和经营收入由公司统一协调,既解决了山区群众的出行问题,也解决了冷僻线路客运企业的效益问题.
这些举措有效地抑制了“过热”,避免了“冷线过冷”,为农村客运的可持续发展创造了条件.以潞城市为例,政府在县级政府中率先对开通农村客运“冷”线的公司补贴1万元,大大调动了开通农村客运班线的积极性,并率先出资10余万元为全市1700余名70岁以上的老人了免费通行证,使农民真正感受到了党和国家政府的温暖.
(四)解放思想、克服二元体制的影响、积极探索农村客运网络化的新途径
山西省在积极推进农村客运网络化建设的同时,也在不断探索农村客运的新途径,逐步向公路客运和城市公共汽车融为一体,由同一行政主管部门管理,遵循统一法律规章,管理规范和技术规范,并对客运生产与组织进行统一管理的城乡客运一体化方向发展,并将这一项工作作为未来农村客运发展的目标.
长治市平顺县率先突破,县委、县政府专门发文明确：将城乡客运归由交通部门统一管理,实现了统一规划、统一管理,得到了当地群众的欢迎和认可.长治市委、市政府在平顺县召开城乡客运一体化现场会总结推广平顺城乡客运一体化经验,其他各县市顺势而动,不到一年的时间,长治市12个县市中,已经有11个县市实施了城乡客运一体化.晋城市作为中心城市,将城市公交归由交通部门统一管理,实现了中心城市突破,加快了向城乡客运一体化迈进的步伐.
在以上两市的带动下,全省119个县市区中已经有50个县市区开始实行城乡客运一体化工作(表5).虽然山西省一体化还处于探索阶段,但一体化的实施有效地克服了城乡客运“二元”体制带来的政府部门职能交叉、客运市场人为分割等弊端,为未来全面实施城乡客运一体化积累了经验.
总之,农村客运网络化的实施,促进了城乡经济的交流,方便了农民兄弟的出行、求医、就学,得到了广大农民群众的的好评.在山西省的很多县城,农村候车亭、招呼站牌安到了县城的大街小巷上,成为了县城一道靓丽的风景线；在偏远的山村,原本以为会遭到人为破坏的候车亭、招呼站牌,却得到了当地群众自发的爱护和维护.
三、山西省发展农村客运网络化存在的主要问题
虽然山西省农村客运网络化得到了长足发展,广大农民的出行难问题得到了有效缓解,城乡客运管理体制改革也有所突破.但是,受全国公共交通管理二元管理体制以及山西农村经济发展落后、农村道路运输基础设施薄弱等因素影响,农村客运网络化建设形势依然严峻.目前山西省开展农村客运网络化工作还存在一定的困难和问题,主要表现为：
(一)城乡客运的社会公益性与经营者经济效益难以实现有机统一,开得通、难留住、发展难已经成为制约农村客运发展的瓶颈
经济效益差是影响农村客运发展的最主要障碍.农村地区地域广大、居住分散,农民收入低、对运输高度敏感,农村客运呈现运价低、成本高、客流小的特点,经济效益普遍较差,加之各种税费的压力(表6),大部分都处于保本或微利状态,有的甚至亏损严重.在一些偏远山区,有的农村班车一天只能拉几个人,收入仅为几元钱.
税费的压力使得本是微利的客运经营者雪上加霜,无利可图,造成经营者积极性不高.近年来,山西省交通部门对农村客运或者说城乡客运实施了油价补助和部分交通税费优惠,但油价补贴没有完全抵消油价上涨和仅仅减免了部分交通规费,对减轻农村客运经营压力的影响越来越小,运输成本持续攀升,加之道路条件差,客源流量不稳定,盈利微薄,经营困难,开得通、难留住,少量客车被迫停运,难以保障经营者有利可图.
尤其是按照国家统筹城乡发展的总体要求以及交通部全国道路运输工作会议精神,使农村客运享受城市公交相同的政策,目前在山西省实施难度较大.
(二)城乡客运管理体制尚未完全理顺,造成客运市场管理混乱
目前,由于交通部门管理农村客运和城建部门管理城市公交的二元体制各自为政,农村客运管理职能交叉.随着城镇化进程的加快,山西省在全面实施农村客运网络化和尝试实施城乡客运一体化的过程中,两个部门各自考虑自身的利益,没有统一规划,一方面城市公共交通向乡镇农村延伸,另一方面,农村客运向城市渗透,形成两个部门两种模式相互冲击的格局.
为理顺实施一体化过程中存在的矛盾,解决农村客运、乡镇公交和乡镇管理的出租汽车归口不统一的问题,各级政府积极创造条件,对城乡公交、农村客运和㈩租汽车由交通部门统一实施归口管理,但由于缺乏上下统一的管理体制,在实施过程中阻力很大.如长治市平顺县政府于2005年8月以文件形式明确对城乡公交客运和出租汽车由交通部门统一实施归口管理后,交通部门审批的出租公司14辆暂新的桑塔纳出租车,由于没有城建部门的函,市交警部门不给办手续,经多方协调无果,给企业造成了巨大的损失.
而作为省会的太原市,受城市发展进程加快的影响,六城区改造工程涉及公共交通.原来由交通部门管理的六城区119辆城乡客车归口到城建部门管理.这119辆由交通部门艰难开辟的线路客车运行的线路均为太原市至各乡镇、村的班车,线路70％以上运行在公路上,同时造成班线客车和城市公交、出租车为抢线路、抢客源时常发生打架斗殴等违法事件.公交出城、出租跨市常被认为违法而遭围堵,而班线客运进城则被扣留.
晋中市交通管理部门为规范客运市场,响应省政府农村客运线路公交化运营的号召,于2003年3月在祁县成立了祁县公交客运有限公司,在运力已经饱和的情况下,2004年4月由城建部门又审批成立了德源公司,使得运力大于需求,造成市场混乱和不必要的浪费,通过交通部门的协调,两公司已经在祁县城乡线路实现大循环运营.
管理体制的不统一造成谁都想管、谁都不管的漏洞,使得无牌无证非法经营的“”大量存在,欺行霸市、倒客宰客、争客抢客等违章行为屡禁不止,成为影响社会稳定的重要因素,遇到无证经营、无序竞争等情况时又相互扯皮,导致管理效率低下,影响了政府形象.
因此,城乡客运的管理体制必须做到统一归口管理,建立自上至下统一的城乡客运市场势在必行.
(三)税费不统一,挫伤了农村客运经营者的积极性
由于城市公共交通免收各种规费,享受政府各项财政补贴,运营成本低、票价便宜,城市公共交通向农村延伸,是未来城乡客运一体化发展的方向,广大农民从中将得到很多好处.但是,如果二元管理体制没有理顺,农村客运还享受不到城市公共交通待遇,城市公交的延伸,将对交通部门经营多年的农村客运造成极大的冲击,挤压了正在进入正轨发展的农村客运市场形成极大的冲击,影响农村客运运营企业的积极性.
目前,山西省拥有农村客运营运客车为5950辆,公共交通车辆5589辆,出租车为33243辆.2007年平均每辆公共交通客车燃油补贴为20486元；平均每辆农村客运客车燃油补贴仅为3700元,比公交车少16786元.
以晋中市祁县为例,2007年,政府对交通部门管理的祁县公交客运有限公司和城建部门管理的德源城乡客运有限公司50辆客运汽车发放公交燃油补贴24余万元,祁县公交客运有限公司40辆车燃油补贴为12万元,每辆3000元,德源城乡客运有限公司10辆燃油补贴为97440元,每辆补贴9744元.同样的客车,同样的线路同样的运营方式、同样的城乡客运,由于管理部门不同,燃油补贴迥然不同.
以上问题,使得企业由原来的大力支持现在变成持观望态度,严重影响了城乡客运的继续发展.政府在具体事务的协调过程中也处于两难境地,给政府也造成了困难.
(四)农村客运站场(点)建设投入资金不足
当前,山西省农村客运站点建设经过3年的发展,已经有了很大的改善,全省投资总共2.6亿元,基本上做到了大镇有站、行政村有候车亭或招呼站牌.解决了老百姓的候车问题.但随着经济的发展,山西省城乡客运站点的建设投入依然短缺,尤其是对于今后城乡衔接、公交化运营的站点有待于本着科学实用、方便群众的原则,进一步统筹规划、合理设置.另外,山西省县城多为小县城,县域人口不足30万,县城汽车站多为70、80年代的老站,其在城乡客运网络中的枢纽功难以充分发挥,由于资金不足,难以维持运营,很多车站将办公场所和候车室进行出租,以补充车站维护、管理和工作人员的工资等费用,老百姓只能在狭窄的过道候车.
在资金的来源上,由于其社会公益性突出,没有经济效益,无法调动社会投资的积极性,县镇政府资金有限,所以还有待加强上级政府的投资力度和政策扶持.
四、加快农村客运网络化建设实施建议
加快农村客运网络化建设,促进农村客运发展,是一项惠泽百姓、怎么写作“三农”的民心工程,是促进城乡经济社会协调发展、建设社会主义新农村的先导工程.鉴于山西省城乡客运市场存在的突出问题,建议采取以下措施来加快农村客运网络化建设.
(一)理顺城乡客运管理体制,打破城乡客运二元格局
长期的制度体制分割是城乡二元结构的主要成因之一,也是实现城乡统筹交通发展的主要障碍.建立科学合理、完善高效的组织制度是适应区域经济社会发展需要,提高交通行政管理效率的必然选择.党的“十七大”在部署社会主义新农村建设任务时明确提出,要建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局.这是党对统筹城乡发展提出的新方针和新要求,是打破城乡二元结构、促进农民富裕的根本途径.
1、为打破山西省城市公交与班线客运二元分割局面,减少职能交叉,提高办事效率,必须理顺城乡客运管理体制,明确城乡客运的归属问题,建议结合十一届全国人民代表大会大部制改革,将城市公交、出租汽车、城乡客运由交通部门统一归口管理,建立“一城一交”的大交通综合管理体制,逐步实行交通公共设施向农村延伸、交通公共怎么写作向农村覆盖,实现交通建设城乡统一规划,交通运输市场城乡统一管理,交通信息资源城乡全面共享,最终实现城乡交通公共怎么写作均等化.
2、以从实际出发、实事求是的原则,系统制定全省城乡客运税费政策.建议根据山西省财政状况,出台在全省范围内具有指导性的公路规费征收意见,根据经营线路给予不同的优惠政策.一级城乡客运线路的车辆公路养路费和客运附加费按1/2征收；二级城乡客运线路的车辆公路养路费和客运附加费减免2／3；城乡客运线路的车辆全免养路费和客运附加费的车辆规费征收优惠政策.
3、根据山西省的实际情况,因地制宜,积极探索统一城乡客运资源配置.在运行机制上坚持集约化经营、员工化管理、公交化运营模式.充分利用原客运线路经营年限到期的时机,对原有经营主体推出股份合作和公司收购的过渡模式,按“服从大局、维护利益、政策补偿、对等配置、运力置换”的原则,灵活安排线路走向和车辆数量,合理安排班次,降低运营成本,解决客运企业不愿经营冷线的矛盾,提高道路、站场、车辆等客运设备设施的效率,为城乡客运的可持续发展提供生命力.
(二)确立高效的客运市场主体,走规模化道路
建立统一、规范、合理、高效的城乡客运一体化市场首先要确立市场经营主体.从目前山西省客运市场来看,各地市的城市公交客运基本上都是一家垄断,而道路客运主体多而分散,在实施城乡客运一体化的条件下,应引导客运市场主体进行整合.
1、全面整顿山西省城乡客运市场,清理超范围经营企业,鼓励高资质的企业在全省范围内组织和开展网络化经营,提高山西省城乡客运市场的集中度,推动客运朝企业规模化,生产专业化,技术现代化,经营规范化方向发展,以提高山西省城乡客运运营主体的等级,扩大企业规模,提高运营效率.
2、转换经营体制,建立现代企业制度.按“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,通过政策引导,市场推动,鼓励山西省城乡客运企业之间的业务合作与经营,找出适应各自发展的组织形式和管理模式,为城乡道路客运一体化发展奠定基础.
3、在政策上,积极引入省外或国外的道路客运企业进入省内市场合资经营,并予以适度的优惠政策,以吸引先进的组织管理经验和先进的技术手段,发展多元化经营,增强山西省城乡客运企业经济实力和市场应变能力,提高市场占有率.
4、对于农村客运,进行经营主体整合时可按以下两种模式运作：一是区域经营整体改造模式.将县(市)到乡镇的和以乡镇为中心向各行政村幅射的客运网络结合起来,形成一个区域,由一家客运公司负责运营.二是依靠专业运输公司进行集中改造.专业运输公司全额出资购置适合农村条件的小巴淘汰农用车,再由运管部门在现有经营户中选拔优秀人员进行部分风险抵押承包.
(作者单位：国家发展改革委综合运输研究所)
责任编辑 王登凯