本站原创〔摘 要 〕基本原则是金融监管法中的一个基本理论问题,它对金融监管法的理论建构与实践运作均具有重要的意义和价值,以往的文献对此多有忽视,甚或误读.金融监管法的基本原则应有两项,即适度监管原则和正当监管原则.前者又包含着有限监管、有效监管等两个层面的相互关联、互为条件的内涵,后者则蕴涵着合法授权、程序正当和责权平衡等三项要求.
〔关 键 词 〕金融监管法；适度监管原则；正当监管原则；有限监管；有效监管
〔中图分类号〕D922.28〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0068-04
一、研究金融监管法基本原则的出发点
近年来关注金融法基本原则的文献有一些,但专门研究金融监管法基本原则的却较少.个别涉及这一问题的论述,①还往往混淆了基本原则与法律价值的界限,以致将金融监管法所欲追求的目标视为金融监管行为所应遵循的基本规则.这显示了相关研究的薄弱和不足.
按照《布莱克法律词典》（BLACK'S LAW DICTIONARY）的定义,所谓原则,是指“法律的基本真理或准则,一种构成其他规则的基础或根源的总括性原理或准则.”据此可以认为,金融监管法的基本原则,是指贯穿于金融监管法实践运作全过程之中,作为金融监管具体法律规范基础的指导思想和原理.构成金融监管法的基本原则,在我们看来,必须同时具备以下三要素.第一,效果上具有普遍性.即金融监管法基本原则必须贯穿于金融监管法的全部实践过程,能够指导金融监管立法、执法、司法以及守法等各个方面.第二,形式上具有抽象性.即金融监管法的基本原则不具备作为金融监管法律规则必备的三个要素,它往往只指出法律对于金融监管行为的倾向性要求,而没有提供具体的行为模式.这种高度抽象和概括的性质使得法律原则比规则更具有稳定性,适用的范围更为广泛.第三,内容上具有特定性.也就是说,能够反映金融监管法作为一类内容、性质和价值取向相近的法律规范的基本精神和共同本质.因此,基本原则必须能够针对金融监管介入市场的范围、方式以及自我监督等等问题的解决提出一般性的准则或指导思想.
根据上述对基本原则构成要素的探讨以及前文有关金融监管法的理论及实践的分析,我们认为,金融监管法的基本原则有两项,即适度监管原则和正当监管原则.
二、适度监管原则
金融监管法是在20世纪30年代伴随金融危机和经济大萧条的出现、国家加强对社会经济生活的干预而全面确立的.它为金融体系的稳定及第二次世界大战后主要资本主义国家的经济繁荣提供了制度保障,自此之后再未发生如30年代那样的金融危机.但是,随着国家持续强化其监管活动,金融体系陷入一个全面、深入、过度的监管法律体系之中,金融机构参与市场的交易、业务范围、资本流动等各个方面无不受到法律的压制,导致金融业竞争效率和创新活力的大幅降低.这种状况违背了金融体系自身持续发展的内在要求,无法满足社会经济的发展需要,也引起了各国政府对金融监管的深度思考,从而导致“适度监管”理论和政策的出台,并逐渐成为当前各国金融监管法制的主导性思想和基本规则.
适度监管原则是体现当代金融监管法本质要求的原则.法律规范金融监管行为的一个重要任务,就是确认一个比较明确的规则,借以判断金融活动中的哪些范围需要政府监管,哪些范围根本不需要政府监管.根据对既往理论与实践的反思来看,金融监管法所要确认的监管行为,既不是要回到20世纪之前仅仅倡导自由竞争的时代,也绝非要恢复已经延续了大半个世纪的国家对金融活动的全面、深入、过度的介入,相反,在全球化时代下适应现代市场经济条件下的金融监管,只能是一种在充分尊重私权基础之上的范围有限的公共机制,它在资源配置中的地位和作用,只能从属于市场的自由调节.当代金融监管法亦正是在这样的认知前提下建构了自身的规则体系和理论框架,因而将适度监管作为基本原则,凸显了金融监管法的发展趋势和本质要求.
所谓适度监管,是指国家应当在充分尊重经济自主的前提下对金融活动进行一种有限但又有效的监管.它又包含着两项相互关联、互为条件的内涵.
(一)有限监管
适度监管原则内蕴着监管制度在金融市场资源配置机制中的补充性、有限性.因此,确立适度监管的原则,必然要求坚持“有限监管”,即金融监管行为的授权与行使,应当体现个人自治优先、市场优先、自律优先的基本规则.析言之,凡是参与金融市场的公民、法人、其他组织乃至专业的金融机构能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织（如银行业协会）和市场组织者（如证券交易所）能够自律管理的金融活动,法律一般不设定金融监管.
对于类似中国这样曾长期实行计划经济、有着政府“大包大揽”传统的国家而言,在金融监管法中坚持有限监管的原则具有十分关键的意义.受计划经济体制的传统影响,中国当前的金融监管机构尚未完全摆脱干预的随意性倾向,监管行为表现为过多、过宽、低效,严重压制了金融市场主体的自主范围和决策空间.问题的根源仍然在于忽视了市场机制的基础性和优先性与金融监管机制的补充性和有限性,导致监管机制的配置出现错位.值得期盼的是,近年来有限监管的规则已经纳入政府行政改革的总体思路中,2004年颁布的国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定,“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者相似度检测机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决”.显然,要在金融监管法的立法、执法等各个环节中切实地贯彻有限监管的原则,对于立法部门、监管部门和金融机构而言,无疑都意味着一场深刻的变革.
(二)有效监管
确立金融监管行为的有效监管原则,一个重要的因素在于金融监管所存在的“公共失灵”问题.金融监管也面临信息不完全性和竞争不充分等内在的制约,具体表现为：（1）监管者的有限理性.①由于信息不对称,监管者对金融市场的认识总是有待提高,监管行为难免出现非理想化的现象.（2）监管者的利益偏好.监管机构的写作技巧人也是经济人,就存在自己的需要（利益）和偏好,为了实现自身利益最大化,容易被少数利益集团所俘获并成为其代言人.（3）监管行为的低效率.金融立法和执法作为金融监管机制的生产者、供给者,由于缺乏一个市场竞争机制的约束,必然在一定程度上存在监管低效率和官僚主义的问题.（4）监管成本.直接性的监管成本,如执法成本,容易通过财政预算等途径加以核定,但间接性的监管成本则不易计算,如道德风险.②又