本站原创摘 要 部门预算改革是我国在财政支出管理上推出的一项重大管理体制改革,经过近几年的实践．总结了一套行之有效的办法,但在执行过程中也暴露出一些问题,如定额标准脱离实际.因此．为完善部门预算改革．必须健全监督与绩效考核机制,完善预算法规,改革财务会计制度,并且搞好配套措施.
关 键 词 部门预算 预算编制 预算管理
一、引言
部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法,是由各部门编制,财政部门审核,经政府同意后报人代会审议通过的,全面反映部门所有收入和支出的预算.部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出,是由基层预算单位编制、逐级审核汇总形成的.根据现行的预算分类方法,部门预算由一般预算和基金预算构成,两类预算之下又分为收入预算和支出预算.其中,一般预算收入包括：财政预算拨款、预算外收入、其他收入；一般预算支出包括：基本支出、项目支出.
二、部门预算中存在的问题
作为我国财政体制改革中的新生事物,部门预算还存在不少问题和不够成熟的地方.
(一)没有建立科学的定额标准体系
这主要体现在：第一,现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹,标准的公用定额难以确定,在核定公用定额经费时,需要对单位用水、用电、会议、办公活动等进行量化,并随着办公条件的改善相应增加适当的比例.但在实践中,由于统计数据不完整或统计资料滞后,定额的调整按什么方式进行是至关重要的问题,定额调整的不科学,造成核定的经费定额数与单位实际需要差距较大,也造成传统功能预算下部门间苦乐不均的情况仍然存在,对预算编制造成不利影响.第二,专项经费追加频繁.核定预算时由于受财力制约,公用经费核定标准时预算安排太紧,供给水平过低,致使预算在执行过程中,不能满足支出需要,专项经费追加频繁,预算的严肃性收到影响.第三,人员经费方面,财政部门只是根据单位上年实有人数来安排人员经费,不考虑年度中间增加或减少的因素,也不考虑行政事业编制或企业编制的因素,致使有些部门人员经费过紧而有些部门人员经费又过度宽松.
(二)投有建立科学的部门预算编制监督和绩效考核机制
预算法规定预算草案由财政部门编制,由人大审批,但对人大是否享有对预算草案的修正权以及政府是否享有对预算审批的制约和平衡权没有明确规定.而且目前给予人大审议部门预算的时间很短,无法认真、全面地审议部门预算,只能对预算进行粗泛、一般的审查,最终使部门预算的审议流于形式.另外,当前的预算编制从制定基本数据到决策过程几乎都属于高度机密过程,普通老百姓很难得以了解,因此,不利于公众对政府决策的方向的了解,无法对政府的工作提出自己的看法和建议,导致对预算工作的科学化和化,即预算决策和预算通过后的有效高效执行、提高政府资金的使用效果造成一定的不良影响.
(三)部门预算执行出现法律空档
我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日),而和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批(全国人代会一般在3月份召开,近几年来地方人代会召开时间有前移至1－2月份召开的趋势),致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制,这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算,或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算,不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣.
(四)以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应
现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息.在“基数法”预算编制方式下,对预算决策时不需要过多的部门会计信息,只是按照上年基数根据财力可能并酌情考虑部门的特殊情况确定一个适当的增长比例即可,传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来.但在零基预算方式下.要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素,一切从“零”开始来确定部门的资金使用额度.由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算,对各单位占用的大量长期资产关注不够,固定资产的建造和使用在管理上脱节,固定资产竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映.同时,固定资产入账后,按照现行制度的规定不计提折旧.从而无法真实反映固定资产的使用情况,虚增了资产价值.行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题,不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况．无法为编制部门预算提供清楚的“家底”.
三、完善部门预算改革的对策与建议
(一)基本支出预算规范化
基本支出预算的核心问题是定员定额的制定,尤其是定额的制定要体现透明、公正、分类核定和量力而行的原则.在目前尚未完全建立科学的预算定额体系条件下,所存在的问题,一是定员定额范围太窄,仅限于行政性经费,应逐步拓宽直至涵盖全部经费；二是定额项目欠细,目前只是支出“目”级科目的简单分类归并,未能细化,应细化到每一个“目”级科目；三是定额标准的设计停留于对实际预算拨款的简单平均,不能反映出各部门需要和实际消耗的真实水平.缺乏科学合理性,也难以摆脱传统预算编制“基数加增长”的方法,部门之间缺乏公平、公正.因此,定额标准的设计既要考虑单位对资金的客观需要和财力可能,又要兼顾单位的实际支出和目标任务的调整.
(二)改革人代会财政报告形式,建立健全严格的监督和绩效考核制度
目前的人代会财政报告内容比较虚泛,且只是汇报功能预算,这与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结,很多代表看不懂,更看不出问题.应参照西方发达国家的习惯作法对此做根本性改革.美国联邦政府向国会递交的预算报告就包含了每一个部门的预算安排情况,介绍了部门的基础信息,主要的职能、任务以及预算年度各个项目的预算安排.我国可以先将单纯的功能预算形式改为同时汇报部门预算和功能预算,而以部门预算为主的形式.在此基础上,再进一步扩展报告内容,将部门预算作为财政报告的附件一并印发并审议.
(三)完善预算法规
在部门预算的改革进程中,预算法规建设滞后的问题日益突出.一是对《预算法》及其实施细则进行修订.制定严格的预算编制程序表,将人民代表大会批准预算的程序提前到每个财政年度开始之前,使全部预算的执行都在法律程序的控制之中.二是对相关的法规如财政、税务、国库等按部门预算的要求做出相应的调整,以保证部门预算改革的顺利推进.
(四)实行权责发生制会计
由于我国的预算会计环境已发生较大变化,对现行预算会计进行改革,已成为当务之急.凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要,无法真实反映经济业务事项的,应引人权责发生制,使之与部门预算编报口径保持一致.为了适应编制部门预算的需要,应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中.并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策,真实反映各单位的资产存量及使用情况.
(六)完善各项配套措施
1 逐步减少政府层级和深化机构改革
一方面,应减少行政管理级次,改变我国目前五级政府五级财政的状况,建立精简、高效的政府机构；另一方面,进一步精简机构,做到机构定员,人员经费和公用经费定额,消除人员及支出明缩暗涨的痼疾.
2 要建立完备的政府采购制度和财政国库管理制度
规范的部门预算与完备的政府采购制度和财政国库管理制度及其顺利实施是紧密相连的.三者构成公共财政框架体系的三大支柱.部门预算最终要依靠政府采购制度和财政国库管理制度去实施,因而部门预算即使编制得再好,若没有后两者的配合也很难实现优质、高效.
3 试编滚动的中长期预算
中长期预算能更好地适应经济的周期性变化,提高预算的预见性,有利于部门预算的细化管理,同时对长期性项目支出的需求性更有资金保证,有利于支出结构的调整,为财政政策的连续性和稳定性提供保障,充分发挥财政政策对经济的宏观调控作用.滚动式的中长期预算,应根据国民经济发展计划、国家经济及财政发展趋势进行编制,关键是要做好经济形势分析和预测,可以先试编三年预算,由简到繁.