本站原创2009年下半年以来,欧盟、美国和墨西哥陆续就中国限制某些原材料出口,与中国提出磋商请求,并在磋商未能解决争议后,请求世界贸易组织成立了解决这些争议的专家组.原告国家认为,中国限制铝土矿,焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌等出口,从而推高了这些产品的国际市场,并使得中国相关企业在国际竞争中获得了“不公平优势”.我国某些自然资源的储藏量虽然绝对量比较丰富,但人均数量非常少,政府为了长久发展考虑,限制一些资源的出口,这是否符合我国的外贸法和国际规则呢
一、我国外贸法有关限制资源出口的规定
2004年7月1日生效的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称为外贸法)第十六条规定
“国家基于以下原因,可以限制或禁止有关货物、技术的进口或出口：国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的自然资源,需要限制或者禁止出口的；
可见,我国外贸法对于国家限制自然资源出口,有明确的规定,而且,外贸法对于国家采取限制自然资源出口的措施,并没有附加复杂的条件,只要是“国内供应短缺的”,或者“为有效保护可能用竭的自然资源”,需要限制或者禁止出口的,国家都可以采取限制出口的措施,如采取出口配额、出口许可或者征收出口税等；也可以采取禁止出口的措施.
我国限制铝土矿、焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌等出口的措施,完全符合我国外贸法的上述规定.
二、我国外贸法有关限制资源出口的规定与国际贸易法的关系
作为世界贸易组织的成员之一,中国对外贸采取的措施,除了应该符合本国法的规定以外,还必须符合世界贸易组织的规则.那么,我国外贸法与限制资源出口有关的规定与世界贸易组织规则是否一致呢
1.限制出口是否需要同时限制国内的生产和消费
与我国外贸法第十六条对应的世界贸易组织规则,是《关税和贸易总协定》(GATT)第××条,该条规定,世界贸易组织的成员可以采取下列措施
“(g)与国内限制生产和消费的措施相结合,为有效保护可耗尽的自然资源相关的措施”等
也就是说,世界贸易组织的成员可以为有效保护可耗尽的自然资源而采取贸易限制措施,这一点与我国外贸法第16条的规定是一致的,但是,《关税和贸易总协定》第XX条对于成员方援引(g)款的措施,有一个限制条件,即要求为保护可用尽的自然资源而采取的措施还必须与国内限制生产和消费的措施相结合.这一要求是因为第××条(g)款的目的是使缔约国根据GATT所做出的承诺不妨碍它们在必要时采取保护环境的措施,而并不是扩大贸易政策的范围.如果一项与保护自然资源有关的措施可以不与国内限制生产或消费的措施结合,就有被滥用为贸易保护措施的危险.GATT专家小组在1982年裁决的加拿大诉美国的金鱼案中,美国败诉的原因之一就是美国以保护金鱼为由,禁止加拿大的金鱼和金鱼产品出口到美国,却没有限制美国国内的金鱼捕捞和消费,如果仅仅限制了加拿大的生产,却不限制美国的生产,则保护金鱼资源的目的就会落空.由于消费总量没有被限制,所以美国的措施的实际效果就是美国人消费的美国或其他国家生产的金鱼的比例增加,而加拿大的金鱼产品却进不了美国的市场,同时海洋中被捕获的金鱼的总数量也不会有变化,金鱼资源并不会因美国的措施而得到保护.
我国的贸易法第十六条并没有明确要求为保护可用尽的自然资源而采取的措施必须与国内限制生产和消费的措施相结合.没有做出这样的规定的原因可能是立法者认为没有必要自己限制自己,但没有规定并不意味着我们采取的与保护可用尽的自然资源有关的措施就可以不与国内的限制生产或消费的措施相结合.也就是说,在保护自然资源方面,我们不能只限制进出口却不限制国内的生产或消费,这样做就违反了GATT,即违反了我国所承担的国际义务.
2.国内供应短缺与限制出口的关系
外贸法第十六条中一个醒目的规定是“国内供应短缺”可以限制出口.限制国内供应短缺的自然资源出口是GATT第××条中所没有的例外条款,所以很难根据GATT第××条(g)来证明其正当性.GATT第××条只允许采取为保护可用尽的自然资源而采取的措施,而且这种措施还必需与限制国内生产或消费的措施相结合,也就是说,不能仅仅限制进口或出口,却不限制国内的生产和消费.GATT第××条(g)款注重的是国家采取的措施能够使可被用尽的自然资源的数量不被不合理地减少.在该条款项下发生的争议如委内瑞拉诉美国的汽油规则案.该案中争端解决专家组确认清洁的空气是一种可被耗尽的自然资源,减少空气污染的措施是与保护清洁空气有关的措施.清洁的空气是一种很特殊的自然资源,它有价值,没有,但这不妨碍它成为第××条(g)款的保护对象.
为保护国内供应短缺的自然资源的措施和为保护可用尽的自然资源的措施显然反映了不同的价值取向和利益选择.为保护国内供应短缺在自然资源而采取限制出口的措施主要是为了使有限的自然资源优先满足国内生产和消费的需要.既然资源有限,无法同时满足国内和国际两个市场的需要,国家做出了应优先供应国内需求的决定.2004年中国和欧盟之间关于中国限制焦煤出口的贸易摩擦就是因中国限制自然资源出口而引起的.欧盟的有关官员以GATT规则为据,认为如果中国限制焦煤的出口,同时也应限制焦煤的国内生产和消费,这样才能起到保护焦煤资源的效果.
如果一项措施主要是为了使对自然资源的利用有利于本国的经济,这样的措施至少根据GATT专家组的意见是不符合GATT的第××条的.在1988年裁决的美国诉加拿大的鲱鱼案中,加拿大根据其制定的鲑科鱼增值计划,禁止本国未加工的鲱鱼和鳗鱼出口.在美国对其起诉后,加拿大称鲱鱼和鳗鱼是可用尽的自然资源,禁止出口这一措施符合GATT的第XX条(g)款,它本身虽然不是一项保护措施,但能起到保护的作用,因为它能为制定捕捞限量提供统计基础,而且该计划能为加拿大的经济带来好处.GATT的争端解决小组同意鲱鱼和鳗鱼是可竭尽的自然资源,但加拿大的禁令的主要作用是使外国的鲱鱼和鳗鱼加工者和消费者从加拿大写不到未加工的鲱鱼和鳗鱼,它并不能有效地限制鲱鱼和鳗鱼的捕捞或消费,因此不是一项主要为了保护鲱鱼和鳗鱼的措施.
那么,一国能否限制本国供应短缺的自然资源出口呢至少在一个国家没有承担特别的国际义务之前,答案是非常肯定的.我们以焦煤为例进行说明.焦煤属于一种可以被用尽的自然资源.即使我们提高焦煤的利用率,焦煤的枯竭也只是一个时间长短问题,它注定无法可持续地使子孙万代都能利用和受益.在这种情况下,一国有无焦煤或者焦煤的储量多寡属于一国的自然禀赋.一个国家完全有权决定怎样利用这种自然资源以实现国家和人民的福利,同时,国家没有法律义务在利用焦煤这种自然资源时考虑怎样满足其他国家的需要或利益.一个国家有权根据自己的政策开发利用本国的自然资源,这是一项习惯国际法规则.国家的这项权利在斯德哥尔摩《联合国人类环境会议宣言》的第21原则中和里约《联合国人类环境和发展会议宣言》的第2原则中都被确认.
在世界贸易组织协议框架内,一国能否限制本国供应短缺的自然资源出口呢如果满足了GATT第XI条2(a)的条件,也是可以.根据第XI条2(a),被限制出口的自然资源必须是出口缔约方“严重短缺的”,所实施的出口限制必须是“临时”性的.我们关于限制国内短缺的资源出口的规定与第XI条也不完全吻合,至少我们没有规定为保护国内短缺的资源而实施的出口限制只是临时性的.
在欧盟就中国限制焦煤出口的措施向提出异议后,中国政府已经于2004年6月发布了《关于清理规范焦碳行业的若干意见》,对国内的焦煤生产进行了限制.国家做出了现有土焦生产一律废止,土焦生产装置进行废毁处理等一系列决定.焦煤的出口并非受到禁止,而是对其加强了管理,并取消了焦煤和焦碳的出口退税.中国政府的做法似乎是使自己限制焦煤出口的措施向符合GATT第XX条(g)款靠拢,毕竟GATT第XI条只允许采取临时性的限制措施.
如前文所述,我们外贸法的第十六条与GATT的第XX条有几处明显的不同.在我国必须遵守GATT的第XX条的情况下,保留这种不同规定的意义是微弱的.如果我国是实施与环境有关的贸易措施的一方,在我们的贸易伙伴国对我们的措施有异议时,我们的措施仅仅符合自己的贸易法的第十六条还不够,还必须同时符合GATT的第XX条.
三、限制资源出口应同时符合国内法和国际法的规定
国家的经济发展需要依赖经济资源.一个国家如何利用国际法规则保护自己的资源,在资源日益短缺的年代成为越来越重要的课题.WTO的规则为成员方限制资源出口提供了可能,但同时也附加了一些条件.我们应该仔细研究这些条件,使自己限制资源出口的国内措施同时符合国内法和国际法的规定.