我国行政强制执行的模式

摘 要:行政强制执行是行政管理领域中一项极为重要的制度,是行政强制行为的重要组成部分之一,对于保证行政决定义务内容的实现,维护社会公共秩序具有重要作用,但行政强制执行又是以强制性为其基本特征的,极易造成对行政相对方权益的侵犯.本文拟通过对行政强制执行制度的深入研究,以探索既符合行政法原理又适合我国国情的行政强制执行模式并予以制度完善.

关 键 词:行政强制,强制执行,执行模式

关于行政强制执行的概念,目前理论界主要有以下几种具有代表性的观点:(1)“行政强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务,行政机关依法强制其履行义务的行政行为”(2)“行政强制执行可简称行政执行或行政强制,是指相对人负有法定义务,拒不履行,由行政机关依法采取强制措施,迫使其履行义务或者由他人代为履行以达到同样目的的具体行政行为”(3)“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为”(4)“行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行,对不履行行政机关所课义务的管理相对人,依法采取强制性措施,迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度”.

从以上四个定义来看,观点(1)和(2)认为,行政强制执行的主体应该是行政机关,申请法院执行只不过是例外的情况.观点(3)和(4)则认为,行政强制执行的执行主体应该包括行政机关和人民法院.根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第66条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“最高院《司法解释》”)第86条之规定:“行政强制执行”应该是指行政机关或人民法院,对于不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务的公民、法人或其他组织,实施强制手段,以达到义务被履行或与该义务被履行相同状态的各种行为.

一、我国现行行政强制执行存在的主要问题

(一)我国现行行政强制执行模式中存在的问题

1、理论方面存在的问题

(1)行政强制执行模式的价值选择问题

勿庸置疑,我国现行的行政强制执行模式很具有中国特色,其价值目标为既保证行政效率又保障行政相对人的合法权益.这种价值取向是好的,但并不经济.保证行政效益与保障行政相对人权益往往会出现矛盾,现行行政强制执行模式在这对矛盾发生冲突时则更注重保护相对人权益,主要通过人民法院司法审查这一形式来实现.笔者认为,保护弱者权益是法律应有的义务,但关键在于如何保护,这里有一个选择问题.就行政强制执行模式而言,完全可以通过严格规范作出具体行政行为的程序以及行政强制执行程序来防止主体执行权的滥用.行政强制执行以行政相对人负有某种行政义务为前提,且这种行政义务是行政主体以具体行政行为作出的,而行政相对人对具体行政行为享有诉权,当其认为具体行为违法时有权直接提起行政诉讼,也就是说行政相对人完全可以在行政主体作出具体行政行为后,还没有进入强制执行之前这段时间内行使救济权利.因此,没必要再在行政强制执行阶段增加一个司法审查环节.否则,不仅严重阻碍行政效率的提高,而且也极大地增加执法成本,这显然是不经济的,造成执法资源的虚耗.

(2)行政强制执行权的法律性质问题

行政强制执行权是属于行政权还是属于司法权.如果属于行政权,那么申请人民法院强制执行这种做法在理论上能否做出令人信服的解释同样,如果属于司法权,为什么行政机关又可以自力执行与此同时,现行法律对哪些执行权应归属于行政机关,哪些执行权应归属于人民法院,其标准极不明确,这就从一定程度上导致行政强制执行权配置的混乱与无序.

(3)行政强制执行中行政权与司法权的关系

在行政强制执行中,行政主体向人民法院申请执行时,人民法院对其作出的具体行政行为作实质性审查还是作形式性审查.如果作形式性审查,就起不到监督行政主体行政行为、保护相对人合法权益的作用,而且这种做法会给人一种人民法院是行政机关的执行机关之嫌.如果作实质性审查,那么人民法院的审查是否有理论依据.司法审查是行政诉讼制度中的实质内容,司法审查的启动应以相对人提起行政诉讼为前提.现行行政强制执行制度中不经过诉讼程序,人民法院就直接进行司法审查是否可行我国现行的行政诉讼法对人民法院的司法审查权作了一定程度的限制即只能对具体行政行为作合法性审查,而不能作合理性审查.如果人民法院在审查时认为具体行政行为合法但不合理,这种情况下,人民法院是否仍执行.

2、实践方面存在的问题

(1)行政机关的强制执行权太少,致使行政权疲软,从而影响行政效能的正常发挥现行的行政强制执行制度要求行政机关自力执行的前提是法律有明文规定.从立法上看,法律明确规定行政机关享有强制执行权的为数很少.由于只有少数行政机关拥有强制执行权,致使大量行政执行任务艰巨,但又没有强制执行权的行政机关(如环境保护、技术监督、土地管理、城市建设等部门),遇到义务人拒不履行行政法义务时除申请人民法院执行外,便束手无策,致使一些具体行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段,妨碍了行政职能的实现,影响了行政效率.由于执行不及时和其他种种因素的影响,还存在行政机关不愿申请,甚至放弃申请执行的现象,致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃.这不仅影响了行政效率,而且削弱了行政执法的权威性.

(2)现行行政强制执行模式不利于明确有关机关的相应责任比如,某一行政强制执行决定作出后,依法应申请人民法院强制执行,行政机关没有申请,而自力执行.如果这一强制本身合法,对此行政机关是否要负责任,应负什么责任,法律依据是什么.又如,行政机关就某一行政强制执行决定向人民法院申请执行,人民法院受理申请并对相对人进行执行,但这一强制执行本身违法,对此造成的损害应由谁来承担责任,承担什么样的责任,法理依据又是什么.这些问题反映出现行模式最终将导致行政职能与司法职能的混淆.

(3)法院承担绝大多数的行政强制执行任务是否可行.随着社会经济的进一步发展,社会对行政权的需求随之增大,行政领域的不断拓宽又促使行政行为成倍增加,行政机关行政强制执行的任务也日益艰巨.人民法院作为审判机关,审判职能就是它的主要职能.现行行政强制执行模式赋予人民法院绝大部分的行政强制执行权.这就从一定程度上削弱法院自身的审判职能与执行职能.最近几年来,法院“执行难”问题己成为一大社会问题,阻碍了我国的法治进程,而行政强制执行制度更是给“执行难”问题雪上加霜.

二、完善我国行政强制执行制度的建议

由法院全部承担或绝大部分承担行政强制执行权的做法已被实践证明是行不通的,但若将行政强制执行权全部归还行政机关,完全排除司法权对行政强制执行权的监控也照样不利于人民合法权益的保护且与法制原则不符.对限制人身自由强制措施的发动,须经法院审查,这是世界各国公认的合法需求.因此,我们应当适当的保留人民法院的强制执行权.

我们应当学习国外相关制度的成功经验,亦要吸取其不成功的教训.我国台湾地区的行政执行制度曾将“公法上金钱给付义务之执行”悉数交于法院执行,导致法院不堪重负之后果与我国目前的情况非常相似.笔者认为,德国人的做法或许值得我们学习:将以不动产为标的执行案件交由法院执行.不动产系人民之重大财产,以不动产为执行标的执行案件由法院审查执行,有利于人权之保障.另外,在世界各国法制国家(地区),人身自由系受宪法保障之基本权利,因此,对于影响人身自由的强制执行,均须法院审查.还有对当事人造成难以弥补损害的强制执行必须申请法院执行.

综上所述,在法院和行政机关行政强制执行权划分问题上,笔者建议确立如下标准:第一,以不动产为标的的强制执行案件,由行政机关申请法院执行,第二,涉及人身自由的强制执行,一般须经法院审查,第三,给当事人造成难以弥补损害的强制执行须申请法院执行,其余的行政强制执行概由行政机关为之.

2、在确立上述标准的前提下,扩大人民法院对申请强制执行案件的审查范围,改变目前的只进行形式审查的做法.

可学习英美法系的做法,确立强制执行诉讼制度.目前,我国法院对申请执行的案件只能进行形式审查,不能进行实质性审查.笔者建议,由行政机关以义务人为被告向法院提起诉讼,法院不仅对行政决定进行合法性审查,也能进行合理性审查,以决定是否强制执行.这可以起到加强对行政权的司法监督和保护人民权益的作用.

(二)明确行政强制执行权的归属

以行政机关执行为原则,人民法院执行为例外.以行政机关执行为主的体制在前文中已有论述,针对我国目前的现状:即对于具有应急性、强专业性和技术性以及对公共利益有重大影响的、税收、海关等部门赋予行政强制执行权.对于其他行政机关可在地市专门设立行政执行局,赋予行政主体资格,直接隶属于市政府,执行局的运作和程序主要可为:一是审查发现具体行政行为违反法定程序或没有法定依据、越权行政等重大或明显违法等情形,依法应属无效行政行为的,确认其为无效,不予执行,二是经审查认为行政行为的合法要件缺损,行政行为不适当等情形,依法应撤销的,建议有关行政机关依法撤销.如不撤销的,报请本级政府依法予以撤销,三是协调与专门行政执行机关的关系,检查、监督其工作,提高执法水平,四是总结行政执行的经验教训,通过执行案件发现问题,及时反馈,以提高依法行政水平.对于涉及对相对人财产最终处分的划拨银行存款、强制拍卖和强制拆迁则应由行政机关申请法院执行.

三、结语

建立以行政机关执行为原则,人民法院执行为例外的行政强制执行模式,是在我国社会主义初级阶段现代化建设的一种选择,也是符合行政立法的理性思考,既能确保行政效率,又能防止行政执行权的滥用.由行政机关作为行政强制执行行为的主要实施机关能促使具体行政行为和强制执行行为的连贯性,而对于部分不适合行政机关采取强制执行措施的情形,由人民法院来执行,这也是发挥司法监督职能,为充分保护行政相对人合法权益设置了一道司法屏障.