本站原创凡属重大改革都要于法有据
3月9日上午,十二届全国人大二次会议在人民大会堂举行第二次全体会议.受全国人大常委会委托,全国人大委员长张德江向大会报告工作.
过去一年,是十二届全国人大常委会依法履职的第一年.因此,编制十二届全国人大常委会立法规划,明确本届任期内立法工作的目标任务、工作要求和落实措施,成为过去一年全国人大的重要工作内容.
在十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》后,全面深化改革对当前的立法工作提出了新的要求.
2月28日,总书记、组长主持召开第二次会议,在会上,他强调,凡属重大改革都要于法有据.在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革.
改革需先立法
全国人大常委会工作报告中总结道,在过去一年,常委会审议了15件法律和有关法律问题的决定草案,通过了其中的10件；涉及修改21部法律,新制定2部法律.
其中,两部新法分别为《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国特种设备安全法》.修改的21部法律为《消费者权益保护法》、《商标法》、《文物保护法》、《公司法》等.
值得注意的是,全国人大常委会还表决通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定以及关于调整完善生育政策的决议.
废止劳动教养制度,逐步调整完善计划生育政策,是十八届三中全会提出的60项改革任务中颇受舆论关注的两项.张德江说,在国务院提出相关议案后,常委会经过认真审议,通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定,明确废止全国人大常委会的相关决议及《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》；通过关于调整完善生育政策的决议,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策.
在十八届三中全会结束后,随着全面深化改革要求的提出,修法工作如何同步进行,成为随之而来的问题.
2013年11月20日,在十八届三中全会结束一周后,北京大学国家发展研究院教授周其仁即呼吁,要推动立法机关根据这次全会决定,对已有的法律进行一次梳理,把严重冲突的条款理出来,通过修法,尽快给予修订,尽快废止一部分条款.
2014年1月,全国人大财经委副主任吴晓灵公开指出,十八届三中全会提出全面深化改革的措施,涉及诸多利益调整,必须修法,将利益调整纳入法制的轨道.有立法立规、有问责、有处罚、有司法公正,改革才能够贯彻落实.“在法制框架内推动社会前进是我国社会经济发展的最佳路径,是改革的最佳路径.改革者要做法治中国的建设者.”
事实上,全国人大常委会报告在总结过去一年的立法工作时,花了相当篇幅论述立法工作与改革的关系.除了立法工作,全国人大还通过相关决定、决议,保证重大改革依法有序进行.例如,全国人大授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,取消和下放一批行政审批事项,创新对外开放模式,改革工商登记制度.
3月9日,十二届全国人大二次会议的记者会上,全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂也就改革与立法的关系发表看法.他说要处理好改革决策和立法决策的关系,把深化改革同完善立法有机地结合起来,“先立法、后行动,在改革过程当中要处理好,要做好法律的立、改、废工作.”“凡是试点的,都必须有法律规定或者法律授权,没有法律规定和法律授权,不得试点.”
环保法会改什么
在3月9日的记者会上,阚珂在介绍了今年的立法重点任务时,特别提到几部法律,包括修改预算法,改进预算管理制度,修改环境保护法和大气污染防治法,修改行政诉讼法和行政复议法,修改安全生产法和食品安全法.
这其中,环境保护法的修改尤为受到关注.
在向全国人大作的报告中,张德江对过去一年全国人大常委会在环境方面的工作单独作了阐述,其中提到常委会对环境保护法修订草案进行了两次审议.
至此,于1979年试行、1989年正式颁布的环境保护法已历经三次审议.今年再审议,将是第四次审议.十二届全国人大二次会议发言人傅莹3月4日在新闻发布会上特别提到这一数字：“通常一部法律三审通过了就可以付诸表决了.但是这部法律又增加了审议,就是为了更好地吸纳社会的才智、吸纳社会各方面的意见,更好地反映社会的关切.希望能够切实制定出一部高质量、管用的新环保法.”
全国人大代表、全国人大环境与资源保护委员会主任陆浩在10日参加甘肃代表团审议时接受媒体采访称：“草案已经过多次讨论和修改,我们建议新环境保护法能尽早完善并出台,目前看今年推出的概率较大.”
对于新环保法的方向,张德江在报告中进行了宏观描述：通过完善法律制度,加强环境管理过程控制,强化污染物排放行为监管,加大违法行为惩治力度,着力解决群众反映强烈的大气、水、土壤污染等环境突出问题,努力从根本上扭转环境质量恶化趋势.
目前的修改方案,在多个问题上回应了舆论对旧法的批评.这其中,地方政府考核导向和违法成本过低两个方面,均是修改的重要内容.
据全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰介绍,修改后的法律明确了环境保护工作的考核评价制度,环境保护工作做得好不好,是对政府及其有关负责人考核评价的重要依据.在法律中还强化了法律责任追究制度,规定行政机关有违法行为,造成严重后果的,主要负责人要引咎辞职.
对于环境保护中违法成本低、守法成本高的问题,新法提出对逃避监管排放污染物的人员可以进行拘留.对未批先建的行为也作了针对性的规定.对环境评价机构等作出的虚检测评价,可以追究其连带民事责任,并且赋予环保机构对污染物排放设备的查封权和扣押权.
预算法修改是否结果
另外两部法律的修改,其意义丝毫不亚于环境保护法.
其一是24年来首次大修的行政诉讼法.现行的行政诉讼法实施于1990年10月1日,近年来因为行政诉讼法院立案难、审理难、判决难早已引起舆论修法的呼声.
全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣在接受《中国青年报》采访时提到,读完今年的最高人民法院工作报告,他注意到了一个细节---几乎所有类型案件的审结数量都上升了,只有被称为“民告官”的行政诉讼案件除外.
常年致力于研究行政诉讼法的北京大学教授姜明安认为,目前信访而不信法,反映了当前通过人治而非法治方式解决争议的现状.
预算法的修改是近年来舆论讨论最多的法律之一.
现行预算法实施于1995年,1997年全国人大提出修改动议,参与修订的学者李炜光曾向媒体透露,此稿修改力度最大,最终搁置.
2004年全国人大启动修订工作,但历经第十届、第十一届两届人大,两度成立起草小组,直到2011年底,修正草案才提交全国人大常委会审议,2012年6月提交二审.
2012年8月,修正草案二稿征求网友意见时,共收到超过32万条意见,成为开门修法收到意见最多的草案,足见其争议.
同行政诉讼法一样,被称为“经济宪法”的预算法具有象征性意义.这一被视为预防腐败、解决三公问题的利器,对于实现法治,约束公权力具有不可替代的作用.
张德江在提到未来一年的具体立法工作时,首先便提到修改预算法.他说,将贯彻全面深化改革精神,修改预算法,改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度.
在3月9日的记者会上,关于预算法修订的问题并没有超出这一内容的具体表述.
不过,在具体的预算监督执行方面,全国人大有了新的尝试.例如,张德江提到,2013年10月,全国人大常委会听取审议关于国家财政科技资金分配与使用情况的报告.重点就某一具体领域财政资金的使用情况开展监督,这在常委会监督工作中还是第一次,是对深化财政预算监督的有益尝试.