我国非诉行政执行制度

【摘 要】2013年3月,最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》指出,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请.该批复的出台统一了违章建筑强拆的法律适用问题,也反映出了对规则缺失下我国非诉行政执行存在的诸多问题日益凸显.我国现行的非诉行政执行制度设立初衷在于力求兼顾保障人权和保证行政效率,但是由于在其形成过程中缺乏系统的理论设计和统一的思想指导,该制度本身存在许多缺陷,在运行中也出现了一些问题,难以实现建立该制度的初衷,很有必要对现行的非诉行政执行制度进行反思和完善.

【关 键 词】非诉执行；本质属性；制度缺陷

一、非诉行政执行的概念和依据

非诉行政执行,是指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时,行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制措施,使具体行政行为的内容得以实现的制度.

我国非诉讼行政执行适用的法律依据主要有两个方面：一是各行政管理领域单行法律、法规的规定.通常限于需要及时执行,时间上不容行政机关申请法院强制执行的,如治安、交通和海关等方面的强制执行以及涉及限制人身自由的行政处罚行为.二是《行政诉讼法》第66条的规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”及《行政强制法》第53条的规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行”.由此可见,我国是“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外的基本制度”.即申请人民法院强制执行无须以特别明示的法律、法规为依据,而由行政机关自己强制执行须以法律、法规的特别规定为前提.

二、非诉行政执行的本质

理论界偏向于认为非诉行政执行本质上是一种行政行为,且持此种观点的人不在少数.他们认为完整行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,一项完整的行政权既应包括决定权,也应包括执行权.执行权作为行政权的一部分并不因为其由司法机关行使而转变为司法权.在非诉行政执行中,人民法院强制当事人履行的行为是以行政义务为基础的,非诉行政强制执行与行政机关自行的强制执行在执行的内容和执行追求的目标上有一致的地方,是行政行为的继续和延伸,所以非诉行政执行应该作为行政权.

实务界则认为非诉行政执行应该归属于司法行为.其理由有三：其一,符合《行政诉讼法》第66条的立法本意.相对人不起诉,并不能说明具体行政行为合法,对相对人不起诉的具体行政行为,除非相对人自愿履行,行政机关要想强制执行,原则上必须经过人民法院的司法审查；其二,如果将法院的非诉讼行政执行理解为具体行政行为的继续,那么,法院对具体行政行为的执行就成了被执行的具体行政行为的有机组成部分,法院对该具体行政行为进行审查就实属没有必要.这同建立非诉讼行政执行制度,排斥或阻止违法具体行政行为进入执行过程的初衷不相符；其三,非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、一种审查制度,可以体现突出保护相对人合法权益的精神.

也有学者认为,以上对于非诉行政执行性质的争论,是基于不同法系的视角而形成的,普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分,而大陆法系国家则习惯于把行政强制执行权当成是行政权的一部分.在对非诉行政执行的性质进行争论的时候,我们不应忘记非诉讼行政执行制度的设计初衷,即剥夺部分行政机关的部分自行强制执行权.我国非诉行政执行制度设计的目标追求,主要是为了阻止违法的具体行政行为进入执行过程,保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害.基于此,我国非诉行政强制执行不应被单纯的视为是代为执行行政机关的强制决定,其执行依据是人民法院在对行政机关做出的具体行政行为做出法律评判后,以评判结果做出是否执行的依据,其应是一直司法行为,或者至少也应是一种准司法性质的行为.

三、非诉行政执行的优缺点

有学者认为,我国之所以要采取非诉行政执行制度,主要基于以下三个方面的考虑：第一,对行政行为采用非诉行政执行,可以由法院对行政行为审查后再予以执行,这有利于保护行政相对人的合法权益,有利于监督行政机关依法行使职权.第二,主要采用非诉行政执行制度有利于集中行政强制执行权,降低行政强制执行的成本.因为强制执行权过于分散,必然带来人力,物力和财力的浪费,增加行政管理成本.如果每个行政机关都建立一支强制执行队伍,行政管理人员将会在现有的基础上成倍增加,这势必增加行政强制执行的成本,增加国家的财政负担.第三,由法院集中统一行使强制执行权,有利于防止执行过程中的违法乱纪行为,保证执行行为的规范化,从而减少国家的赔偿责任.以上三点是我国非诉行政执行制度的显见优点.

将非诉行政案件的执行交由法院负责是有其合理性的,也符合我国的实际情况,强制执行是公权力机关运用国家强制力对私权利的强制行为,法院作为国家强制力机关,对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查,以把关者的身份进行最后的审查和把关,可以有效防止行政机关以公权力的名义侵害公民的合法权益.

我国的非诉行政执行制度有其有点,但也存在以下显见的缺点：

(一)受案范围过宽

就目前的行政之心现状来看,除了无执行权的行政部门依据《行政诉讼法》等规定向法院申请强制执行外,部分依据相关法律拥有自主执行权的行政部门在面临自主执行和向法院申请执行的时候,也经常习惯性的依赖于向法院申请非诉执行.如此一来,不仅过多地增加了法院的压力,也容易给社会造成法院成为行政机关执行机构的印象,一定程度上影响法院了的公信力,也不利于人民法院司法权威的树立.（二）审查标准过宽

为提高行政执行效率,根据《行政强制法》规定,人民法院审查行政机关强制执行的申请,采取书面审查为主、听取意见为辅的原则.一般情况下,只进行书面的、形式上的审查而不进行实质审查,只有出现了第五十八条规定的“明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益”这三种特殊情形之一时,人民法院会考虑听取被执行人和行政机关的意见.《行政强制法》规定书面审查为主、听取意见为辅的审查原则,目的是简化审查程序以提高行政执行效率.然而这却造成了在实际履行当中,各法院往往只将审查标准定位于只要行政机关申请非诉执行的形式规范、完整,行使职权无大的瑕疵和明显的违法之处就裁定予以执行,而不就具体行政行为实质上是否合法进行审查断.由于非诉行政执行的审查不同于行政诉讼,其未规定当事人到场参与,审查程序不强调对抗,使得许多非诉行政执行案件的审查流于形式,行政庭成为行政机关的执行机关,其公正性难以保障,不利于相对人合法权益的保护.

(三)审查方式不明

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条等法律条文仅仅规定了对非诉执行进行申请合法性审查,但未对以何种方式申请进行明确规定,实践中,更多采用书面审查,其弊端日益显现：其一,“暗箱操作式”的审查方式,容易造成法院因利益驱动或迫于行政机关的压力,对于行政机关的执行申请“照单全收”,使得审查流于形式.其二,缺乏程序监督的权力,容易滋生腐败.其三,书面审查不易实现审查的初衷,难以发现具体行政行为的违法之处.

以非诉行政执行为主的行政强制执行制度,导致了各行政机关为减轻自身的压力以及因强制执行可能遭受的社会压力而纷纷选择将大多数案件交由法院强制执行.面对行政机关大量的执行申请,一些法院更不可能做到严格审查,从而使非诉行政执行审查制度最初设计的防止行政机关滥用权力,维护行政相对人权益之初衷难以实现.基于此,有学者认为,在当前情况下,现行非诉行政执行制度“将独立性和人民对之认同程度不高的司法机关推至矛盾的第一线,再以牺牲司法的尊严和最后的权利救济机关为代价,这是对司法公平和正义的误读.”

四、完善非诉行政执行制度的思考

现行非诉行政执行制度虽然还存在着诸多的不足之处,但经过多年以来探索和完善,其作为我国的一项特有的制度确实发挥着积极越来越重要的作用,笔者认为可以从以下几个方面进行补充和完善,使其更为成熟和完善.

继续保留行政机关向法院申请的形式,但将由法院承担的审查和执行职能分开,强化法院的审查职能,执行职能则回归行政机关.即除法律专门授权行政机关自行执行的以外,具体行政行为的执行,须由作出该具体行政行为的行政机关向法院提出执行申请,法院接到申请以后,经审查认为具体行政行为合法的,下达执行裁定,然后由行政机关依据法院的执行裁定,执行具体行政行为.考虑到在每个行政机关内部都设立执行机构,一是人员素质还达不到要求,二是会浪费大量的人力、物力和财力,可以现有行政执法局为基础在各级政府内部设立一个实行垂直领导的不依赖于地方政府的执法机构,只负责实施经过法院审查裁定准予执行的具体行政行为,将执行权还于行政机关.这样一来可以强化法院的审查和监督职能,提升人民法院公正、中立的司法形象,维护司法权威,同时无需担心由于执行权回归所带来的行政权力过度扩张,这样的方式也有利于法院集中力量进行审查,也能提高行政效率,取得最佳的社会效果.

(二)细化法律法规,进一步规范非诉行政强制执行

完善非诉行政执行的审查处理方式,主要包括立案依据和程序、审查的标准、审查的过程和组织形式、裁定的作出等.特别需要注意对《行政强制法》第五十八条规定的三种特殊情形再进行完善,比如将行政处罚显失公正、行政行为违反公序良俗、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范,易于法官的审查.为切实保障被执行人的合法权益,同时要加强对非诉行政执行实施过程中的制约,明确非诉案件的立案依据和程序以及执行需遵循的基本原则和步骤,执行方式应以达到执行目的为限,尽可能减少对被执行人利益的侵害.

法院的审查非诉执行申请所依据的审查事实与理由等均来自行政机关单方面提供,在强大的行政机关面前,相对人的力量显得很淡薄,因此,在审查过程中有必要引入听证程序,让申请机关和相对人在法庭上辩论、质证,以此来提高行政机关依法行政的意识.听证制度有利于相对人利用其掌握的依据与行政行为抗辩,确保被执行人诉权的行使,维护其合法权益,同时也能消除相对人的疑虑,提高其自觉履行率.