本站原创摘 要：2011年英国公布了高等教育改革新的白皮书.白皮书提出把学生置于消费者中心地位,建立物有所值的高等教育.为此,必须开放高等教育,允许新的高等教育市场主体进入,建立多元、响应的高等教育新机制；同时必须改革高等教育行政管理体制,建立一个更加简化、更加透明的高等教育监管新体系.白皮书以全新的视角,赋予教育行为主体市场职能,把整个高等教育推到市场的中心,展示了英国高等教育改革的全新动向.这一革新给我国高等教育带来诸多启示：应按照未来收入确定学费标准；根据工业社会和市场变化设置和调整专业；开放高等教育,建立一个更加多样化的教育供给体系；改革高等教育行政管理体制,建设怎么写作型教育行政.
关 键 词：高等教育改革；市场中心；白皮书；竞争
中图分类号：G649561文献标识码：A文章编号：1671-1610（2012）04-0050-06
2011年英国商务、创新和技能部公布了高等教育改革新的白皮书――《高等教育：把学生置于体系中心》（HigherEducation:StudentsattheHeartoftheSystem）,这是卡梅伦政府继科研之后在教育领域开展的又一革新.白皮书提出把学生置于消费者中心地位,欢迎任何新的市场供给主体的参与,建立一个新的市场监管体系.白皮书以全新的视角,赋予教育行为主体（学生、高等教育机构、教育监管部门）以市场职能,展示了英国高等教育从“塔”到“市场化”的全然不同的图景.［1］白皮书的推出,反映了英国高等教育自20世纪80年代大众化加速发展以来,传统意义上经院哲学、塔式的高等教育模式的转向,英国高等教育正从精神中心转向市场中心.
一、把学生置于消费者中心地位
20世纪80年代以前,英国高等教育还是精神的中心.但是随着资助方式的转变,英国高等教育逐步转向市场化方向.约克柯尔曼指出,资助方式的转变打开了高校通向市场导向和过程自治的通道.［2］高等教育被看作既是生产私人物品又是创造公共物品的产业［3］,高等教育机构变得越来越像一个“混合机构”.［4］109市场化把学生推到消费者地位,高校则变为怎么写作质量的提供者.学生通过付费购写教育怎么写作,高校通过怎么写作创造收入.随着英国高等教育经费的大幅削减,学费的大幅上涨,白皮书提出,应把学生置于消费者中心地位.
（一）按照未来收入付费
英国在很长历史时期是不收学费的.到1980年,大多数大学90%以上的经费仍由政府提供.［5］然而自从1979年保守党领袖撒切尔上台之后,由于两次石油危机的影响,英国被迫在所有公共领域开始改革,高等教育实施了“类市场化”(quasimarketization)政策［6］,1990年开始实施的《教育(学生贷款)法案》规定学生必须“缴费”上学.但即使在工党领袖布莱尔上台之后的2004/2005学年学费的最高限额也只有1150英镑.［7］然而从2006年开始,英国高等教育的学费上涨了近3倍,从原来的1000多英镑大涨至每年3000英镑.［8］布朗执政时期,特别是2009年国际金融危机以后,收费问题愈演愈烈.2010年,英国负责大学与技能事务的国务大臣戴维威利茨在议会下院宣布,联合政府提议将大学的学费最高上限由目前的每学年3290英镑调至9000英镑,并计划从2012年开始实施.［9］卡梅伦政府上台后颁布的高等教育白皮书反映了这样一种变化,并确认学生就是高等教育资源的消费者,谁受益,谁付费.
白皮书指出,由于政府承担了二战后大量的预算赤字,因此支持高等教育课程的公共资金不是来自于基金委员会,而应由全日制在读大学生,依据他们所选择的高校主要以贷款方式进行.［10］15因为平均来讲,大学生比非大学生在未来的收入要多得多.［11］经合组织发布的教育报告显示,英国大学毕业生的收入比非大学毕业生高出59％.［12］因此,检测如大学生在未来获得一个更好的收入职位,那么期望毕业生根据收入来偿还贷款对财政支持体系来讲就显得更为公平.当然,在新的贷款体系下,学生不必预付学费,而且偿付贷款的收入门槛也从现在的15000英镑提高到21000英镑,而且每月的还款额要比现在低得多（具体见表1）.新的贷款偿付体系与借款人的收入相联系,以确保还款是建立在偿付能力的基础上,而不是债务的大小.那些高收入的毕业生将偿付他们全部的学费,而另一方面,总计有四分之一的终其一生都处于最低收入的毕业生的还款总额将比当前制度下要低.总的来讲,白皮书接受了这样一种事实：高等教育已是一种市场行为,学生就是消费者,因此,学生必须根据未来收入付费.
（二）提供物有所值的高等教育
学生调查全国委员会（NSS）2010年调查显示：英国高校中82％的学生对课程感兴趣,83％的学生对课程教学“满意或非常满意”.然而,该委员会也强调,在与学习体验密切相关的一些关键因素诸如评价和反馈方面学生却给出了很低的满意度.［13］因此,白皮书指出高等教育部门应该更加适应学生的选择,持续改进课程的设计和内容以及学生学术经验的质量,使学生获得物有所值的高等教育.
一是为学生提供充分的、公开的高等教育信息.白皮书指出,高等教育改革的目的就是要使高等教育体系对学生和雇主做出更好的回应,而这取决于不同高校和课程高质量信息的可获得性.为此,每所大学应在其网站将最要求的项目以及有关课程收费信息等被称之为关键信息集的内容对学生、家长和用人单位公开（见表2）.
二是增进学生的经验,造就更好质量的毕业生.白皮书指出,改进学生学术经验的质量和提高他们的教育成果是高等教育改革的主要目的.因此,白皮书提出了许多改革的方案以促进这一核心目标得以实现.
第一,创建高等学校学生宪章保障学生的质量期望.白皮书认为,各高等教育机构应该有一个学生宪章,或类似的高层次的声明,以表明大学和学生的相互期望.［14］章程应该包括明确的信息检测如预期的标准没有得到满足应该怎么办,并在课程手册和大学条例中提供更详细的信息链接.第二,通过调查和评价改进教学质量、刺激竞争.学生调查全国委员会专门针对大学最后一年的学生就教学质量和学习经验展开调查,调查的内容包括教学质量和讲师传授知识的能力、评价和反馈过程、学术支持和学习资源、课程质量的整体满意度.学生调查全国委员会的反馈信息推动高等教育机构审查和持续改进质量.此外许多大学委托其他内部和外部的学生调查和评价机构,让学生知道他们正在采取哪些反应行动.
与美国大学一样,英格兰大学网络调查同样有着悠久的实践.帝国理工学院利用在线调查系统,每学期邀请学生通过网络发布意见,针对师生委员会讨论的个别教师进行反馈,为部门查明问题和探讨好的做法提供详细的信息,并运用于教师晋升和学院的教学奖励.汇总数据由学院质量保障咨询委员会审查并发表在大学部一级.
第三,改进质量保障体系.英国对质量保障的方法高度重视并且在世界范围都有影响.1997年建立的高等教育质量保障署在高等教育外部质量保障工作方面发挥了重要作用,但也遭到了强烈的批评.［15］英国正在适应外部环境的需要改进质量保障体系.从2011年9月起,质量保障署安排学生参加,每一个机构审查小组将包括一个学生,使审查小组将有更多的机会征求学生的意见.质量保障署将在总结报告中公布审查小组特别是未来学生及他们的指导者的意见,鼓励高等教育机构依据审查小组的结果允许学生参与设计未来行动计划.从2012/13学年起,质量保障署将对高等教育机构提供的公开信息进行正式的判定.
第四,通过雇主参与提高学生的经验和毕业生的质量.白皮书指出可以有多种参与模式,个别雇主或雇主团体可以与当地的高等教育机构合作,产业部门的代表可以制定标准的课程内容或格式以符合专业或认可的认证标准.行业技能委员会可以支持雇主和高等教育机构发展这种方法并且提供一致性.白皮书以技术传媒学院为例说明经过行业认证的课程比非认证课程其毕业生获得就业的几率要高出3倍.［10］40“对于大学推进特定课程给未来学生来说,这是一种强大的方式”,白皮书如是说.
二、建立多元、响应的高等教育市场供给体系
市场是资源配置的主要方式.市场机制的活力就在于它的竞争性以及多样化,这也同样反映在高等教育领域.［4］109白皮书指出,多元的、响应的市场主体的参与对于维护学生作为消费者的中心地位有着极其重要的意义,因此白皮书热烈欢迎新的高等教育供给主体的参与.
（一）继续教育学院成为重要的新的高等教育供给者
英国的高等教育现状已经出现很大的分化,对许多人而言,进入高等教育并不遵循传统的既定的路线即Alevels全日制、住宿、三年学位.一些人选择基础学位、国家高等教育文凭（HND）、国家高等证书（HNC）或职业证书,而另一些人在进入高等教育以后又在社会上工作一段时间,或者转到已经从事过一些职业学习的更高的教育级别；有些人想边工作或边照顾家庭边学习,而另一些人想更紧凑地学习把三年制学位压缩为一年或两年.
新的高等教育主体的参与迎合了这样一种现实的需要,目前已经有超过1600个机构,包括公共和私人的,国内和海外的参与到高等教育需求中来,其中约250个是继续教育学院.［10］46继续教育学院和其他教育提供者已成为重要的新的高等教育供给主体.
（二）建立一个基于公平竞争的市场体系
白皮书提出,多元的、竞争的、能够提供不同类型高等教育的市场体系可以为学生在一个更广泛的供给者之间自由选择.白皮书提出从2013/14学年开始将引进一个新的监管体系,以确保所有的市场供给主体都可以公平地展开竞争.作为第一步,在指定的私人机构学习的首次本科生最高贷款额度自2012年9月1日或以后将增加到6000英镑,这就与那些接受英格兰高等教育基金委员会拨款的机构收取的学费数额相一致.［10］47
（三）柔性供给
白皮书指出已经授权公平入学办公室允许机构以柔性路线接受潜在学生进入高等教育.作为一种解决方案,白皮书提出一种两年制加速荣誉学位（twoyearacceleratedhonorsdegrees）以帮助学生降低成本和吸引那些代表性不足的群体入学,并且消除可能会限制其扩张的障碍.
面对日益增长的对高等教育的需求,白皮书提出了一整套的改革方案,特别引进了一个由英格兰高等教育基金委员会管理的“核心+边缘”的柔性供给模式.在2012/13学年释放大约85000个学生名额供高等教育机构之间竞争.这一模式分为两部分：第一部分,在核心分配部分,白皮书提出所有机构可以自由地、无限制招收Alevel在AAB及以上的高分学生,估计在2012/13学年将覆盖大约65000个学生名额.［10］50第二部分,创造一个边缘模块,空出大约20000个名额支持那些质量好、有效益以及那些平均学费在7500英镑以下的供给者.这将使继续教育学院,新的市场参与者和其他非传统供应商更容易吸引学生,扩大满足需求.白皮书希望在未来几年边缘区的规模能稳定地增长并且产生更大的张力.
（四）给雇主和慈善机构赞助留出名额
白皮书认为目前还有另外一个在控制学生数量方面不需要限制的领域,这就是“封闭课程”（closedcourses）――雇主和供给者协商好的单独为雇员设计的课程.然而,在2009/10学年这样的安排在一个学生总人数约二百万的高等教育中只涉及38个机构209门课程约6000名学生.［16］白皮书认识到需扩大这种趋势以至于所有的课程,以便在配额之外为雇主或慈善机构赞助留出更多特殊的名额.
（五）教学权和学位授予权分离
高等教育市场准入有两大重要条件,一是学位授予权,另一个是大学名称.根据2004年《指导意见》,英国的学位授予权主要包括教学学位（taughtdegree）授予权和研究学位（researchdegree）授予权两种.学位授予权的获得必须符合一定的标准,包括学校的治理和学术的管理、学术标准和质量保证、学术人员的学术水平和教学能力、以教学为主的课程的支持环境等.显然,只有从事教学活动的高等教育机构才能申请学位授予权.英国当前的高等教育设计基本上都是三年制或四年制的本科学位,它的确有许多的优点,然而这种制度设计却相对复杂,缺乏透明度而且反应缓慢［10］51,而且它还可能抑制新的类型的市场供应者进入,因为他们在进入行业时不符合既定的标准.目前,任何提供高等教育的机构――无论是政府资助的或不是政府资助的,都有权申请学位授予权.在英国所有的地方,公立高等教育机构的学位授予权是理所当然的而且是无限期的.然而在英格兰和威尔士,对私立组织来说学位授予权的获得每六年更新一轮,特别地,私立机构必须正常表现出不少于连续四年提供高等教育课程的经验.白皮书认识到这种制度的局限性,提出要在本科这一层次使颁授和更新学位授予权的机制更加具有柔性.同时白皮书提出一个更加大胆的建议,请求立法机关允许教学权和学位授予权分离,机构可以不从事教学而拥有学位授予的权利.白皮书说,任何变化的目的都旨在创造一个可以提供更多样、更简单和更透明的体系,这可能导致更多的实体如开放大学,伦敦大学和拟议中的商业与技术教育委员会（BTEC）具有教学学位授予权或扩展的外部学位授予权.当然白皮书保持了更加谨慎的态度,那就是如果不能保证质量和学术水平的话,这样的授予权将随时被中止或撤销.
（六）大学冠名和简化手续
要想成为一所大学必须满足以下条件：第一,隶属于高等教育部门；第二,符合2004年学位授予权标准；第三,至少有4000名全日制学生,其中3000名是攻读学位的.［10］52-53如果不能符合这些数字标准,可以申请“大学学院”名称.白皮书指出对于决定哪个组织可以冠以大学,哪个组织冠以大学学院这样的标准和程序也是可以改变的,特别是对于申请大学冠名前至少有4000名全日制学生这一要求,白皮书倾向于那些少于4000名全日制学生但强大而又受社会敬重的高等教育机构可以冠以大学名称.高等教育机构要想改变其法律地位可能很难,而私立机构要想转到高等教育部门可能相对要容易一些.白皮书提出是否可以通过法律地位的转变使得改变程序的手续得以简化.
三、让政府做高等教育的守夜人
长期以来,英国高等教育是一个封闭的体系,政府对大学负有直接管理的责任,大学的经费来源于拨款委员会,每一所大学招生规模由政府决定,大学的学位授予和大学名称的确定都有法定的规定.［17］然而自从1992年《继续教育和高等教育法》颁布、英格兰高等教育基金委员会成立以来,特别是在学费不断上涨,政府财政赤字无限膨胀的新形势下,高等教育越来越走向开放,正如白皮书所提到的“我们着手的改革将开放高等教育,使高校对学生怎么写作负责”.［10］66随着大批新的高等教育市场主体的参与,政府正转换到高等教育守夜人的角色.
（一）未来的监管原则
白皮书指出,正确的监管应是保护学生和纳税人而不是创造一个扼杀创新的官僚负担.［10］66随着学生、高等教育参与主体进入市场,高等教育的行政管理体制也在转变,白皮书提出在尊重大学自治和学术自由的前提下,政府的主要职责在于保护学生和纳税人的利益.第一,创造一个开放的、动态的、负担得起以及更具竞争性和创新性的高等教育体系,同时为新的供应商提供入场竞争的机会；第二,保持高等教育的高质量,保护英国大学强大的国际声誉；第三,减少监管和行政负担,采取一种基于风险的监管方法,同时改进问责制度.
（二）建立一个更简化、更透明的监管体系
白皮书提出,政府将从更直接的事务中退出,着力建设一个更简化、更透明的监管体系,这一体系包括：第一,所有提供“承认”学位的机构都必须满足质量保障署要求的质量门槛,同时高等教育机构还需要满足学生解决争端的要求；第二,那些想要获得更多学生支持资金（贷款和拨款）的机构还需要满足进一步的条件：公布有关课程和产出的更详细信息；通过高等教育独立审查办公室解决学生争端；遵守质量框架；如果他们想要收取6000英镑以上的学费还必须在公平入学办公室主任的批准下签订入学协议.作为主要的监管者,高等教育基金委员会将监管这一切行为,“一旦这些机构不能满足这些要求,尽管已经采取了补救的措施,它们想要的学生支持资金将暂停或停止”.［10］69此外,非营利性机构将能够从高等教育基金委员会获得拨款以资助那些需要额外成本的课程和公共政策优先领域.
（三）减少监管和信息采集的负担
白皮书认识到,大学自治和对学生负责正是政府减少行政监管的最好途径.政府现在所要做的就是：第一,只控制招生的总规模而放弃对每一所大学招生人数的限制,不同的供应商可以自由角逐学生名额；第二,采用基于风险的方法保障教育质量；第三,审查大学名称、学位授予的程序和标准,革除阻碍高质量和具有创新性的新的高等教育机构介入的行政障碍.
白皮书提出要与高等教育统计局合作,通过定期审查减少数据采集的规模.白皮书同时认识到必须通过专业的数据收集机构实现整个高等教育信息的采集.
四、结论与启示
审视整个英国高等教育,我们可以发现：从撒切尔时代到布莱尔时代到布朗时代,再到卡梅伦时代,英国高等教育改革正一步步走向市场的中心.而这一市场中心化的倾向,正是高等教育大众化的必然结果.反观英国高等教育自20世纪80年代末期以来入学人数的变化就可以更加清晰地看到这样一种市场化变化背后的深刻的现实：第一,20年来超过两倍的入学人数,目前高等教育入学人数接近140万；［10］49第二,对学生和雇员回应的要求反射特别广泛的经济需求.第三,雇主将继续要求更高水平和技能的毕业生.第四,2007-2017年将有1300万个空缺岗位,一半以上的职位将最有可能雇佣毕业生.［18］因此可以说,英国高等教育的市场中心地位是大众化背景和工业经济持续作用的必然回应.
我国高等教育毛入学率在2010年达到265%［19］,高等教育的大众化进一步显现.面对日益高涨的高等教育入学需求,在国家财政投入相对紧缺的情况下,如何进一步发展我国高等教育,英国的高等教育改革无疑有着十分重要的启示.第一,通过测算学生在未来就业中的收入状况来确定学费标准将更加显示教育公平.2000年教育部下发了《关于2000年高等学校招生收费工作若干意见的通知》,提出学费标准应依据高等学校年生均日常运行费用,财政拨款、当地经济发展水平和居民承受能力等情况确定,并且规定了高等学校的学费弥补生均成本的比例最高不超过25％.这一文件成为当前我国高校收费的指导性文件,使得各地高校收费标准猛涨,普遍提高15％左右,有的地区则提高了20％,学费平均超过4000元.［20］高等教育作为一种非义务教育,按照“谁受益谁投资”的原则收取学费本来无可厚非,但是这种收费标准主要从高等教育内部根据生均成本来确定,未能反映教育投资与私人收益率之间的真实关系,特别是没有反映不同专业在未来收入的巨大差别,因而缺乏教育公平.建立学生收入数据库,充分考虑学生未来收入,以此确定学费标准将更加显示教育公平.
第二,根据工业社会和市场变化来设置和调整专业,高等教育将更加适应经济社会发展要求.高等教育的职责不仅在于传承学术文明,也要对地区经济事务做出回应.在我国工业社会和市场化环境下,高等教育培养的人才需要反映工业经济社会的特别要求和市场化的选择.因此,高等教育专业设置和专业调整将要沿着我国经济建设和工业文明的发展线路,适应经济社会的发展要求.一些“社会回报大,个人回报小”的艰苦行业和国家优先发展领域其专业设置应由政府确定［21］,但是在市场机制反应灵敏,社会需求灵活的行业和领域,其专业设置和调整则应体现市场化的要求.
第三,开放高等教育体系,授予民办学校更多的高等教育办学自主权,将有利于我国建立一个更加多样化的教育供给体系.在长期的办学环境中,民办高等教育由于自身原因和外部环境的制约,发展一直比较缓慢.但是随着经济社会和教育事业的发展,民办高等教育已经逐步成为我国高等教育事业发展的重要增长点和促进高等教育改革的重要力量.［22］我国应该给予民办高等学校更大的办学自主权,大力发展独立学院、继续教育学院、国际合作办学等办学形式,促进民办高等教育的长远发展,形成一个更加多样化的高等教育新体系.
第四,改革高等教育行政管理体制,建设怎么写作型教育行政,将更加有利于保护学生利益和大学自治.怎么写作型政府是社会的内在要求.我国高等教育行政管理重在“管理”,而缺少“怎么写作”,集中表现在招生、学位、大学名称等的集权化管理.随着我国高等教育大众化的发展,尊重大学自治和保护学生利益,对政府提出了新的要求.就政府而言,主要责任是构建教育怎么写作体系.［23］建设怎么写作型教育行政,既是我国高等教育改革的需要,也是维护学生利益和大学自治的需要.
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（责任编辑庞青山）