我国民办高等教育法律制度的

【摘 要】从民办高校法人财产权、法人治理以及两者关系研究的角度,剖析法律制度变迁与我国民办高等教育发展之间的依存关系.通过对非营利框架内现行法律制度的诸多缺陷的分析,指出完善民办高等教育立法的关键在于确立公司法理念,创新我国民办高等教育法律制度.

【关 键 词】民办高等教育法人财产权公司法

法律制度创新是民办高等教育健康发展的重要保证.目前,除《教育法》和《高等教育法》、《职业教育法》之外,专门规范我国民办高等教育的法律法规和政策主要包括:2003年《民办教育促进法》、2004年《民办教育促进法实施条例》、2006年国务院办《关于加强民办高校规范管理,引导民办高校教育健康发展的通知》、2007年教育部《民办高等学校办学管理若干规定》、2008年《独立学院设置与管理办法》等,这些法律法规以及相关政策,构成了保障和规范我国民办高等教育发展的主要制度体系.但随着民办高等教育的长足发展,这些制度在实践中已经表现出诸多不足,需要进一步健全和完善.

我国民办高等教育法律制度的历史演变

在我国高等教育大众化进程中,国家相应出台了一系列法规政策,以规范、引导、促进民办高等教育的发展.国家立法经历了从“默许和支持”到“严格控制”再到“鼓励举办”过程.《民办教育促进法》及其《实施条例》的颁布和施行,从法律层面上肯定了民办教育的法律地位.总体来说,我国的民办高等教育自改革开放以来,其制度是随着时代的发展而不断变化的.

起步阶段(1978～1987年),1982年《宪法》规定,国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业.这是我国第一次在根本大法中对社会力量办学做出原则规定,正式将社会力量办学上升为国家意志.

发展阶段(1997～2001年),经历了重要探索时期之后,我国进入了民办教育立法迅速发展的时期.在此期间,民办学校发展迅速,但同时也出现诸多问题,如何协调民办教育事业的发展,迫切需要制定专门的法律对其进行规范.1997年10月,国家教育委员会发布了《实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》,该意见对国家财政性教育经费的管理问题进行了实施管理.1998年出台的《高等教育法》明确提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校,参与和支持高等教育事业的改革与发展”.该法标志着政府对民办高等教育严格控制的禁令开始解除.

初步确立阶段(2002年至今),随着改革开放的深入,很多新的问题尚缺乏法律法规的依据.因此随着民办高校的增多,急需将民办教育发展中的一些成功经验上升为法律,以规范民办教育的健康发展.2002年12月,九届全国人大常委会第三十一次会议通过《民办教育促进法》.该法于2003年9月1日起正式施行.该法的通过,预示着我国民办教育立法步入了一个新时代.

我国民办高等教育立法的主要成就

我国民办高等教育法律制度的重大进步,集中体现在2003年《民办教育促进法》及其《实施条例》的规定中,其立法成就主要体现在以下几个方面:

民办高等教育法律体系的初步建立.《民办教育促进法》明确了民办高等教育的法律地位,把我国民办高等教育事业引入了一个依法管理,依法发展的法制化轨道,标志着中国民办教育法律体系的初步形成.

民办高校性质的界定与法律地位的确立.《民办教育促进法》明确规定“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”.民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权,民办高校有自行设置专业,开设相关课程,自主确定招生范围、标准、方式,享有与公办学校同等的招生权等一系列权利.国家对民办高校的管理方式从审批制到备案制的变化,标志着国家立法在保障民办高校的办学自主权方面已经出现了重大进步.

民办高校产权的进一步明晰.《民办教育促进法》从以下几个方面清晰地界定了民办高校的财产属性:进一步明确了民办高校的产权归属,明确了民办学校的财产的共有性质,肯定了投资者可以取得合理回报,明确了民办学校对自身所有财产的独立支配权,进一步明确了举办者与学校之间的权利与义务关系,明确了民办学校与举办者的法律责任.

我国民办高等教育法律制度存在的突出问题

无论从立法精神,还是在具体条款的设计上,《民办教育促进法》及其《实施条例》较前都有了长足的进步.但近些年来民办高校发展和运行的实践表明,民办高校仍然面临着许多急需解决的法律问题.其中最主要的问题包括民办高校性质和法律地位不够明确、产权不明晰和产权制度不完善、法人治理结构不规范等方面.

不平等的“同等”法律地位.民办高校的法律地位,涉及到民办高校的发展方向、规模、投入等一系列问题,正确界定民办高校的地位,是民办高校存在与发展的基础.从现有法律规定看,公办学校是“事业单位法人”,民办学校是“民办非企业单位法人”.先不论“事业单位法人”与“民办非企业单位法人”的立法表述是否同等,但看事实:在税收、融资、招生、建设、教师的社会福利和其他待遇等诸多方面,民办学校与公办学校在事实上的不平等是众所周知的.

财产权制度存在缺陷.《民办教育促进法》在产权制度设计上主要存在以下缺陷:一是民办学校财产在其存续期间属法人财产,但对“法人财产权”的内涵界定不甚明晰,对学校终止后财产的最终归属未明文规定,二是未明确规定学校清算后“剩余财产”的归属,即对出资人投入资产、校产积累等的最终归属未明确规定,三是规定民办学校出资人可享有一定的办学积累请求权,但也未具体界定何谓“合理回报”.

法人治理缺乏规范.《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》中规定要求民办学校设立董事会,形成以董事会为核心的法人治理机制,然而这一制度目前还尚不健全,问题突出地表现在以下几个方面:有的学校不设董事会,由校长全权管理,缺乏必要的约束、监督机制和管理氛围,有的学校虽然设立董事会,但只是咨询性组织,没有实质决策权,董事会和校长权责界定不清,校长和董事会对各自的权责认识不清,董事会直接参与办学,所有权、管理权合一,出资人、办学人合一,举办者法人左右学校重大问题决策和学校动作,董事会形同虚设,董事会制度章程不完善,缺乏规范的运行机制.

《公司法》与《民办教育促法》:比较与启示

在目前阶段,真正制约我国民办高等教育发展的主要法律障碍就是民办高校的法人财产权制度.因此,构建民办高等教育法律制度,其关键仍在于重构民办高校的财产权制度.但是,在现行非营利法律制度框架下,法人财产权制度在民办高校实践中面临的问题与立法者的初衷尚有很大的差距.由于民办高校是公益性事业法人,在《民办教育促进法》的法律框架中并没有《公司法》规定中的股权概念,与股权对应的法人财产权因此无法在民办高校中找到生存空间.从《民办教育促进法》的规定来看,举办者出资办学后获得了参与学校董事会、获得合理回报,以及对剩余财产的处分等权利,这些权利在内容上虽然与《公司法》中股权派生出的权利类似,但其权利性质却有重大区别.

法律规定的出资人可以获得合理回报属于奖励的范畴,出资人获得回报需要按照法律规定的条件与程序进行,与出资者的投入额和所占的投资比例没有直接的关系.因此,出资人获得合理回报的权利,与股权派生出的收益权,具有本质上的不同.依据法律的规定,举办者的出资财产与学校的办学积累财产,都是民办学校法人财产权的权源.

按照法律关于学校董事会组成人选的要求,董事会并不完全由出资人或举办者控制,其中具有教学经验的人员应当占1/3以上,董事会也并不是按照出资者权利的大小分配决策权.而不参加董事会的出资者,则实际缺乏对学校财产使用的决策权与知情权.

由于没有股权的概念,学校的出资者并没有自由转让对学校出资的权利,只能在学校清算后,才能重新获得出资财产的所有权,因而缺乏在不影响学校法人稳定的前提下,通过转让股权,退出举办活动,抽回出资,重新取得实体性财产权的渠道.

《民办教育促进法》第五十一条关于民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报的规定,与“办学不得以营利为目的”的原则相矛盾,实践中也缺乏可操作性规范.加上对于合理回报的比例相关法律并没有明确的规定,按是否取得合理回报划分民办学校与以往的“营利与非营利”的划分机械地对应起来,税务部门与教育部门之间对要求取得合理回报和不要求取得合理回报的民办学校的定位存在错位现象等,通过隐蔽的方式控制学校资产营利已经成为了民办高校较为普遍存在的现象.这种状况无疑是制度缺陷所造成的.

现代公司无论从理念还是从制度设计上,在产权的明晰与治理的规范上都已经取得相当的成就,从而保障了公司的健康发展.尽管民办高校在法人属性上有别于现代公司,但产权的明晰与规范的治理同样是民办高校的发展所必须的,我们理应从中得到启示.(作者单位:湖南涉外经济学院)