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摘 要 近些年来,不断出现的一系列复杂的高校诉讼案中,高校的法律地位始终是问题的焦点.明确高校的法律地位是研究高校法律关系的基础.本文试从我国的法制传统及法律现状出发,在理论上对高校的法律地位进行分析,认为高校在社会生活中扮演多种角色具有和行政主体双重身份,并探讨赋予高校双重主体身份的价值.

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关 键 词 高校 法律地位 民事主体 行政主体

中图分类号:D920.5 文献标识码:A

高校,全称为高等院校,是大学、专门学院和高等专科学校的统称,其性质是对公民进行高等教育的组织.分析高校的法律地位,即是分析高校在不同法律 中的地位及其与其他主体之间构成的法律关系的性质、内容与责任.明晰高校的法律地位作为探究高校法律关系的基础,对于最终推进我国高等教育法治化进程是非常必要的.

一、特别权力关系传统下的高校法律地位分析

特别权利关系是指“国家和公民之间的一种紧密关系,其中主要是教育关系、监狱管理关系、公务员关系、兵役关系和其他设施关系.” 该理论认为,处于特别权利关系中的公民一律被纳入行政领域,他们不存在基本权利,不适用法律保留原则,行政机关可以根据自己的权力发布规则,并依据各种规则调整内部事务,甚至可以在没有法律法规授权的情况下实施侵害行为等.

在大陆法系国家的高等学校,传统的特别权力关系理论长期占据主导地位,认为国家教育权力是一种公共权力,是在公共教育发展的过程中,过去作为社会权利和自然权利的具有“私权”性质的教育权逐步集中到国家手中而形成国家管理教育的公共权力,它是国家的“教育责任”和教育的政治功能的集中体现. 它强调高校自主权,避免外部过多地干预学术自由.为实现教育的目的,在必要合理的限度内,拥有对学生的概括支配权,制定高校内部管理规则,对学生实施各种限制措施或进行奖惩,其行为不受司法审查.我国大陆虽然没有明确采用“特别权利关系”这一法律概念,但由于受大陆法系传统的特别权力关系理论影响,在我国的法律和实践中都普遍存在与特别权利关系理论相关的规定和做法.这些依据也是我国理论界和实务界解释高校法律地位多为行政主体的主要依据.


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二、高校法律地位的现实定位

虽然在传统上我国高校是多被认定为行政主体,但教育法仍然将其定位为事业法人,这就使得许多人将高校排除在行政主体的序列之外.现行的《高等教育法》规定了高校广泛的自主管理权,但是没有明确哪些是法律法规在授权高校行使行政权力,这表明高校的行政主体的定位并没有得到法律上完全的认可.因此,需要对现行的教育法律法规进行必要的修改.在法国、德国等大陆法系国家一般认为国立学校属于公营造物或公共利益机构的一种,属于行政主体的一种,是负担特定目的而提供专门服务的行政机构. 尽管在我国立法中并未明确规定高校具有行政主体资格,但是高校享有一系列行政管理权限却是现实存在的,高校享有一系列的特殊管理权限是不争的事实.如《教育法》第28条规定第二十八条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(1)按照章程自主管理;(2)组织实施教育教学活动;(3)招收学生或者其他受教育者;(4)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(5)对受教育者颁发相应的学业证书;(6)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(7)管理、使用本单位的设施和经费;(8)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(9)法律、法规规定的其他权利.”这些规定具有单方性、强制性,对相对人是不平等的,都具有行政权力的性质,不应纳入到高校权利的范围.法律应该进一步明确高校民事权利和行政权力的范围,还要能够回答高校行政权力的合法来源的问题以及当学生合法权益受到行政权力的侵犯时,学生可选取救济途径的问题.


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三、高校的法律地位的理论分析

研究高校的法律地位有多种角度,从不同的视角出发,高校就具有不同的法律地位.从它作为社会成员接受政府管理的视角出发,它是行政相对人;从它作为市场经济中的一员参与民事活动的角度出发,它又具有民事主体的地位.高校的社会身份复杂,其法律地位难以明确.目前关于高校法律地位的观点主要有三种:(1)民事主体.认为高校作为事业单位法人具有民事主体资格,依法享有民事权利能力、行为能力与责任能力,它与学生、教师之间构成的是契约关系.这种观点多从我国《民法通则》、《教育法》、《高等教育法》的规定出发.(2)行政主体.认为高等教育是由政府为实现特定教育目标而设立的公益性组织,具有行政主体资格.我国目前行政诉讼实践中多将高校定位于授权性行政主体, 其依据是《中华人民共和国教育法》、《学位条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》.(3)双重主体.认为高校既是民事主体又是行政主体.高校既可以以民事主体的身份从事民事活动,又可以以行政主体的身份进行学生管理活动.

笔者支持第三种观点.随着我国社会的转型,法律也在不断适应着社会的变化.因此,高校的法律地位并不是固定不变的,它总是要根据社会的变化,根据社会对教育的要求,根据学校的功能及其发挥状况来加以确定.上述前两种观点均不符合我国的教育现状.第一种观点受市场经济体制的影响,认为高等教育可以通过政府和社会力量两种途径来提供.当提供高等教育的力量来自于社会时,市场主体就会介入,高校作为了市场的一分子,其供求关系要依靠市场机制来调整.这时,高等教育就成了产业,通过市场来运作,则必然过度要求高校的平等性身份,这对于我国的高等教育客观现实来说过于激进.第二种观点受计划经济体制的影响,将高校直接定位于行政主体.这种理论从我国高校的传统地位出发,限制高校的自主权,认为高校应通过国家的计划来加以控制,强调高

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校是国家行政系统的一个组成部分,这对于我国不断推进的改革来说又显得过于保守.由于高校表现出来不同的主体地位和不同的内容关系,其传统领域内的法律关系已经出现分化,逐渐形成如下两类关系:一类是含有权力服从意味的以高校管理行为为内容的纵向型行政关系,另一类是以与学生形成教育服务的权利义务为内容的横向型的民事关系.因此,高校是具有双重身份的主体. 四、赋予高校双重主体身份的价值探讨

高校由于对学术自治,专业自治的要求远远高于中小学校,高校学生也应当要求更大的自由.因此在高校这个小社会中,除了存在民事法律关系,如学生按规定交纳学费,学校收取学费并提供教学和生活服务,学生自主择业等;还有行政法律关系,如高校颁发两证等;另外还涉及内部管理关系,如高校对学生仪表、作息时间、饮食住宿的管理等.所以,当高校作为一种教育服务的提供方时,它与学生之间的法律地位是平等的,形成的是合同性质的民事关系,所以应该受到民事法律的调整;当高校通过法律法规的授权,表现出对学生的管理者身份时,双方的法律地位是不平等的,它与学生形成行政法律关系,这是就应该受到行政法律的调整;当高校作为法律法规授权之外的内部规则的制定者,它自行调整内部事务,具有终局的管理权,由此产生的纠纷,学生可以向高校或其教育行政管理部门提出申诉.因此高校和学生之间既有隶属型的法律关系,也有平权型的法律关系.高校和学生隶属型的法律关系根源于双方法律地位上的不平等,也根源于我国法律对于高校权力的定位.即使在高校和学生之间具有平权型法律关系,学生和高校之间的关系也和民事上平等双方之间的权利义务关系存在很大的差异.从理论上来看,认定高校具有双重主体身份,使高校学生管理权而产生的纠纷无论是民事权利还是行政权力,都可以在司法机关得到审查,法院可以选择民事诉讼或者行政诉讼来加以解决.若是民事权利,则适用民事诉讼法来解决纠纷,若是行政权力,则通过行政诉讼来解决纠纷,这样可以促进法院面对权利的诉求有的放矢,从而最终保障诉讼主体的合法权益.

注释:

参见[德]毛雷尔著,高家伟译.行政法学总论.法律出版社2000年版,第17-18页.

参见劳凯声、郑新蓉等.规矩方圆——教育管理的法律.中国铁道出版社1997年版,第108、117页.

根据德国行政法学者奥托·梅耶的解释,公营造物是掌握于行政主体手中,由人与物作为手段之存在体,持续性的为特定公共目的而服务.设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督.参见吴庚著.行政法之理论与适用.台 湾三民书局1998年增订版,第164页.

参见刘剑文著.高等教育体制改革中的法律问题研究.北京大学出版社2005年1月第1版,第220页.

参见陈鹏著.公立高等学校法律关系研究.高等教育出版社2006年5月第1版,第19页.

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