本站原创摘 要：公众参与行政决策模式所面临的首要问题,就是要确定参与主体的法律资格与条件,并科学遴选出参与代表,以保证公众参与主体的合法性和代表性.而目前实践中有关公众参与代表性不足等问题不断受到社会质疑,并成为阻碍我国公众参与深入发展的关键.因此,理论上不仅要从一般意义上廓清公众参与主体范围,还要确立相关公众的标准.
关 键 词 ：行政决策；参与主体；相关公众；法律地位
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０5－0078－05
行政决策在结构上走向多元和开放,使得行政决策的主体问题从“谁制定行政决策”转移到“谁参与到行政决策制定”[1]（p.86）
一、个体参与及其法律依据
个体参与是公众参与的主要形式,存在人员分散、人数众多、参与方式多样等特点.作为个体参与行政决策的可以是我国公民也可以是在中国合法居留并有利害关系的外国人、无国籍人.
(一)我国公民
从法律角度上看,公民是指具有一个国家国籍的,根据该国宪法和法律享受权利、履行义务的自然人.我国现行宪法第33条规定,凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民.公民在政治生活中主体地位之确立,是现代社会的基本标志.如卢梭所言,对于国家中的个人,“作为主权权威的参与者,就叫做公民,作为国家法律的服从者,就叫做臣民”[2]
我国宪法对公民政治权利的规定与保障,就是对公民政治参与地位最根本的法律确认.现行宪法是通过间接的方式,表明了宪法对公民参与权的基本态度.《宪法》第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民.人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”.第35条规定,“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、的自由”.第41条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”.此外,《全面推进依法行政实施纲要》中更加明确提出要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制.实行依法决策、科学决策、决策”.尽管公民参与的主体范围十分广泛,但也并非一切公民都具有参与行政决策的资格.
1．国家工作人员的参与资格问题
公众参与主体中是否包含国家工作人员,对此学界有不同认识.有学者认为,应将国家工作人员一律排除在“公众”之外,因为公众参与具有强烈的利益诉求取向,而国家工作人员并不宜以“公众”面孔、代表公众的属性参与到行政决策过程中来[1]（p.91）
2．专家的参与资格问题
专家是否属于公众范围呢?应当说,广义上的公众包括专家在内,即专家参与也是公众参与组成部分,而狭义上的公众参与则有别于专家参与,并往往两者并称使用.因为专家参与的目的在于技术处理性选择,而一般公众参与的目的则主要是价值认同.但这时的专家参与具有特定含义,即特指专家以专家名义受邀参与决策.因此,凡法律中未将专家单列情况下,公众参与包括专家在内；若以专家身份参与行政决策,提供技术理性和专业知识时,则属于一般公众之外的专家参与.
3．被判刑服役人员资格问题
被判刑或劳教人员参与行政决策也可能存在利益关系,也可能具有参与意愿,那么这类群体是否享有参与主体资格呢?国外对此并不加以限制,如加拿大,对参加听证的人员并无限制,包括不限制有犯罪前科的人参加,是否参加完全取决于参与人自己的兴趣,一般不设立规则排除个人参加[4]
4．地域问题
在我国现行户籍制度下,不具有本地区户籍的公民能否参与本地区行政决策活动呢?原则上应当允许.“对公众的界定,应当特别注意淡化户籍和地域观念”[5]（p.19）