本站原创摘 要 改革开放以来,随着我国经济体制改革的深入,教育体制也在逐步深化,国家陆续出台了一系列相关的法律、法规用来规范民办教育的发展,这些法律、法规直接、间接地在对民办高校的发展确立了系列权威性的规范和强制性的规定,但是由于立法总是不尽人意,民办高校的恢复和发展不得不经历一条艰辛而又曲折的道路.本文主要分析先后出台的具有代表性、对民办高校发展有较大影响的法律、法规,来研究我国民办高校立法现状.
关 键 词我国 民办高校 立法现状
作者简介：董卫国、刘婷婷,银川能源学院.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-273-02
改革开放以来,随着我国经济体制改革的深入,教育体制也在逐步深化,国家陆续出台了一系列相关的法律、法规用来规范民办教育的发展,这些法律、法规直接、间接地在对民办高校的发展确立了系列权威性的规范和强制性的规定,但是由于立法总是不尽人意,民办高校的恢复和发展不得不经历一条艰辛而又曲折的道路.本文主要分析先后出台的具有代表性、对民办高校发展有较大影响的法律、法规,来研究我国民办高校立法现状.
一、我国1978-1993年民办高校的发展及相关法律、法规条文
1977年北京自修大学成立,标志着民办高校从此在中华大地再次生根发芽,标志着民办高校重新获得新生,再次萌芽,为今天民办高校的繁荣拉开了序幕,走出了最艰难的一步,一批敢为人先的拓荒者重新探索中国民办高校的发展明天.
《高等教育自学考试制度的试行办法》（1981年）出台是对民办高校的萌芽提供基础,它的出台为民办高校提供了生存的土壤和一定的发展空间,使民办高校的前身在法律上得到国家教育行政主管部门的认可.
《中华人民共和国宪法》（1982年）以宪法的形式在我国的根本大法中发布了国家鼓励民办高校发展的态度,给予民办高校存在的名分,并且用法律形式肯定了民办高校的合法地位.
《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）,对民办高校地位进行了说明,但仍旧把民办高校限制在非学历教育范围内.
《关于社会力量举办高等教育进行国家考试试点方案》（1992年）的颁布,国家开始推行学历文凭考试试点工作,为民办教育机构举办正规的民办高校提供了舞台.
这一阶段,民办高校根本得不到社会认可,办学没有法律规范,招生没有法律依据,发展四处碰壁.事实上这些学校在当时并不具备今天高等学校资格,前身大多是短期培训学校（班）,谈不上现代意义上的民办高校,但他们就象一粒粒珍贵的民办高校的种子,在中华大地上再次生根发芽.
二、我国1993-2002年民办高校的发展及相关法律、法规条文
《中国教育改革与发展纲要》（1993年）提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的“十六字”国家发展民办教育的方针,成为各级政府、教育主管部门和民办高校工作者进一步解放思想,加快社会力量创办民办高校的重要法律依据.但“加强”管理,而不是“依法”管理,这对民办高校的发展必然产生一定的负面影响.
《民办高等学校设置暂行规定》（1993）的出台,肯定民办高校是我国高等教育事业的组成部分,确立民办高校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位,民办高校可以招收学历教育的学生,把民办高校纳入高等教育招生计划,并对民办高校的设置做出全面、细致的规定,这对民办高校的健康成长具有划时代的重大意义,起到了一定的保障作用.
1994年,《国家教委关于社会力量举办非学历高等教育机构名称问题的批复》、《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》和《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》等相继出台,对全面规范民办高校办学秩序,加强民办高校内部管理,创建公平竟争环境,提升民办高校法律地位,保障民办高校健康成长等都起到了促进作用.
《中华人民共和国教育法》（1995年）颁布,扩大了办学主体,使得举办民办高校的合法性在教育最高法规中得到了体现.
1996年,《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》、《中华人民共和国职业教育法》、《国家教委关于加强社会力量办学管理工作的通知》和《关于社会力量办学管理经费问题的意见》相继颁布.较详细的规定政府的职责、民办高校的内部管理和财务管理、民办高校的权利和义务等.
《社会力量办学条例》（1997年）发布,这是我国第一部全面规范民办教育的行政法规,重申了发展民办高校的“十六字”方针,是加快我国民办高校发展的一项重大举措.
《中华人民共和国高等教育法》（1998年）以法律形式明确了民办高校的地位,提出国家要形成以政府办学为主体、公办高校和民办高校共同发展的高等教育发展格局的目标.
《国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》（1999年）,国家允许社会力量举办民办普通高校,彻底打破了改革开放以来民办高校只能举办非学历教育的限定模式,为发展民办普通高等学校建立了法律平台,在发展民办高校方面迈出了更大的步伐.
这一时期,我国民办教育立法迅速成长,办学体制改革有了突破性进展,解放了人们的思想,打破了姓“资”姓“社”的束缚,民办高校真正走进了老百姓的视野,初步调动了社会各界办学的积极性,民办高校进入了空前活跃和成长的新阶段.这一阶段出台的有关民办高校的法律、法规,大多是针对民办高校办学实践过程出现的各种问题进行管理和规范,国家对民办高校采取“扶持”的态度,并努力使其在发展上走向规范化.经过政府在法律、法规上加以调控和规范,这一阶段民办高校总数虽然没有快速增加,但内涵和质量上却有了翻天覆地的变化.
三、我国2002年至今民办高校的发展及相关法律、法规条文
《民促法》（2003年9月1日起施行）共十章,分为总则、设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任、附则,共68条.该法确认了民办高校的公益属性,提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针,国家保障民办学校的办学自主权,保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益,要求各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划.该法立法宗旨是鼓励、扶持和促进民办高校的发展,是一部集思广益的教育法律. 《2003-2007年教育振兴行动计划》（2003年）指出,国家要大力支持和促进民办高校持续健康协调快速发展.
2004年,国家又出台了《关于取消高等教育学历文凭考试的通知》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》等一系列法律、法规.这些法律、法规要么有违《民促法》精神,要么变相终止原有对民办高校的扶持政策,对民办高校带来了较大的冲击.
《关于加强民办高校规范管理,引导民办高校教育健康发展的通知》和《关于加强民办高等学校党的建设工作的若干意见》（2006年）出台.据此,教育部对全国民办高校发展情况、存在的主要问题、鼓励扶持法律、法规的落实情况进行了系统的梳理、分析和研究,对我国民办高校的健康发展起到了保障和促进作用.
《民办高等学校办学管理若干规定》（2007年）,提出建立对民办高校的督导制度,要求省级教育部门向民办高校委派政府督导专员,加强了对民办高校的监督管理.
2010年,在党、国务院的正确领导下,全国教育工作会议胜利召开,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布实施,教育体制改革试点全面启动.
这三十多年来我国民办高校从法律上“允许存在”,发展到公办高校的“有益补充”,再到被认可为是教育事业的“组成部分”,最后具有公办院校“平等法律地位”,能看出法律、法规随着民办高校的发展也在不断地变化.从发展结果来看,政府对民办高校的关注有逐惭加强,由开始只关注“让不让办”、“如何管理”,到现在关注的是如何立法完善、如何保证发展、如何提高教育教学质量.总之,民办高校发展的成果是显著的,法律、法规存在的问题也是不可忽视的.
四、我国民办高校立法状况
综上研究,由于我国针对民办高校立法不到位,民办高校发展缺少法律保障,问题非常突出.
(一)缺乏完善的法律、法规体系
我国民办高校没有专门立法,所有关于民办高校的法律、法规均是散见于其他法律法规中的,自身不成体系.已经出台的法律、法规基本只针对民办高校发展过程中出现的个别问题做出规定,无法全面指导民办高校在发展过程中存在的具体现实问题,更不具有前瞻性.我国各地发展不平衡,收入水平、经济条件参差不齐,因地置宜出台的地方性法律、法规并不到位.
(二)现行立法原则性强,可操作性差
1.我国现有民办高校立法不全面.实际上,调整民办高校相关关系的法律只有寥寥几部,而且相互之间还存在法律冲突.目前,民办高校在很多问题上无法可依,办学实践中遇到的众多问题,在现行法律、法规中找不到相应的解决条款.如民办高校性质、产权不够明晰；没有法律能规范独立学院、民办二级学院等.
2.我国现有民办高校立法明显滞后.目前,虽然国家和地方都制定了一些有关民办教育的法律、法规,这些法律、法规或多或少地都在规范着民办高校,但这些还很不完善,与实际需要相差甚远,无法解决在实践中遇到的具体问题.
3.我国现有民办高校立法针对性不强.我国地大物博,各地发展存在着很大差距,导致民办高校发展也很不均衡,形成了各自带有区域性办学特点的办学模式.鉴于各地经济、文化等地域差异,民办高校发展面对的问题不一样,应允许各地制定有利于本地民办高校发展的有关条例.可惜,由于民办高校立法问题并没有提上日程,地方性法规虽然已颁布了一些,但与需要相比杯水车薪.
(三)国家机关工作人员落后观念妨碍依法行使管理权力
1.国家机关工作人员法治观念缺失.尽管在我国已经出台的一系列有关民办教育的法律、法规中都能找到部分关于民办高校的管理依据,但在现实生活中,部分教育管理者还是以公办高校为正统,对民办高校采取放任、歧视的态度；更不可理解的是,个别地方还存在对民办高校“管、卡、压”等现象.只有教育管理者改变观念,遵循依法管理,民办高校的发展才能得到保障.
2.国家机关工作人员对民办高校歧视.现有法律已经明确民办高校同公办高校一样具有公益性.可是,一些教育主管部门的工作人员仍旧认为民办高校和民营企业是一样的,办学就是以营利为目的的.一些人认为发展民办高校仅仅是国家短期权宜之计,是国家为解决教育经费困难,缓解入学高峰的临时性或阶段性措施.一但国家富强,入学高峰过去,就没有必要再举办民办高校,应该立刻关闭民办高校.如果这种想法成立,那么像美国、日本等国家,经济如此发达,为何至今却保有如此众多的民办高校呢?问题在于,一些人没有认识到发展民办高校是社会团体、公民个人不能剥夺的一种政治权利,这种权利是不能够随意剥夺的,不仅现在公办、民办高校要并举,将来也还要长期共存共荣,因此一定要加强对民办高校的扶持力度.
3.国家机关工作人员对民办高校排斥.在任何国家,民办高校的发展,肯定会和公办高校发生竞争,这种竟争有时甚至会是你死我活的竟争.可是,由于传统思维作怪,缺少法律引导,有些地方的教育管理部门在公办和民办高校发展过程中,他们永远是站在公办高校一边的.如,在招生录取时,教育管理部门在生源数量和质量上,首先会满足公办高校,其次才能轮到民办高校,完全是不对等的差别待遇.