本站原创在1949年设立六个行政大区的同时,对省一级行政区划也进行了调整.大区存在的时间毕竟较短,如今在很多人的身份认同上,省的概念还是第一位的.所以在了解了大区历史的沿革后,再来看一下省级区划的调整和变迁.不过,要把这个问题讲明白,还要从民国时期说起.
《我爱你塞北的雪》是一首在20世纪80年代广泛流行的歌曲并传唱至今.然而,很多人可能不知道,在民国时期,塞北与华北、西北、东北一样,是一个地理区域.热河、察哈尔、绥远加上宁夏,这四个民国时期新设立的省份被称为“塞北四省”.随着新中国成立初的行政区划调整,如今“塞北”一词在地理区划上已很少使用.那么,在民国时期,当时的政府都进行过哪些区划调整呢?
中国疆域的版图及行政区划基本是在清朝时期奠定的.战争前,清政府在其辖区内共设置了18个省（直隶、山西、山东、河南、陕西、甘肃、安徽、浙江、江西、江苏、湖南、湖北、四川、福建、广东、广西、云南、贵州）,五个将军辖区（东北的盛京、吉林、黑龙江和西北的伊犁、乌里雅苏台）,两个办事大臣辖区（青海的西宁办事大臣和西藏的驻藏办事大臣）共25个省级行政区域和蒙古盟旗等.到了近代,随着列强的入侵和应对边疆危机,清政府有两次重要的举措.一是左宗棠在平定乱和入侵的阿古柏的外来侵略者以后,1884年,清政府设立新疆行省；另一个是1885年中法战争后,鉴于台湾的重要地位,增设台湾省（1895年被日本割占,1945年抗战胜利后收回）.1907年,清政府又改盛京、吉林、黑龙江三个将军辖区为奉天、吉林、黑龙江行省.
读者若仔细看一下清代的行政区划与今天的差别,直隶大致相当于河北,奉天相当于今天的辽宁.这样,除了以“公投”之名独立出去的外蒙古,以及4个直辖市和香港、澳门两个特别行政区外,应该说与今天的行政区划已基本一致.说是“基本”一致,是因为除了疆域略有不同外,在区划上,还缺少宁夏和海南.如果再专业一点儿,还能发现青海、西藏是办事大臣辖区,内蒙古是盟旗.那么,这些不同很多就要追溯到民国时期了.
蒙地改省
热河、察哈尔、绥远这三个省对许多人来说,可谓是“熟悉的陌生省”,绥远抗战、热河事变、察哈尔民众抗日同盟军等等近代史上的一系列名词广为人知,但对这三个省何时建立、何时消失等具体问题,许多人就未必说得清了.
从民国时期的行政区划图上不难看出,热河、察哈尔、绥远三省基本上在今天内蒙古自治区的东（今天的内蒙古东部还包括东北三省的一部分）、中部,所以也就不难推测,这三个行政区的由来应该与政府的对蒙政策有关.
清朝统治者在征服蒙古各部以后,一方面在设理藩院,作为管理蒙藏等少数民族的机构；另一方面,为分化蒙古封建主,防止蒙古各部重新联合为统一的武装力量,把蒙古各部按照满洲八旗制加以改造,创立了盟旗制度,并在蒙古各要地设置驻防将军大臣,监控和统辖各盟旗.有学者认为,清朝时,蒙古的行政机关分为自治机关和官治机关两种类型.官治机关是指由派遣驻在蒙古各地的将军、都统、大臣等；自治机关则指盟旗制度下驻在各地的蒙古扎萨克.早在清朝,热河、察哈尔、绥远均派有都统或将军驻扎.其中,热河都统驻热河（今承德）,治游牧蒙古,但关于城内汉人之治理,与直隶总督合议；察哈尔都统驻直隶宣化府（今张家口）,管辖内蒙古察哈尔,关于汉人之治理与热河无异；绥远将军驻绥远城（今呼和浩特）,管辖内属土默特,关于汉人治务,与热河、察哈尔无异.
到了清末,随着日俄对蒙古地区的渗透和侵略,因感到对蒙古地区统治的薄弱,各边疆大员便提出“移民实边”和蒙地改省的建议.如光绪三十一年（1905年）,程德全等提出蒙古地区应仿新疆建省,他提出：“蒙疆设省,利于国家,利于蒙藩,且利于汉民,所不利者唯俄国耳”.
辛亥革命后,沙俄乘机策动外蒙古藏传佛教首领哲布尊丹巴活佛和一些支持独立的蒙古王公发动叛乱,占领外蒙古全境,宣布从中国独立出去,建立所谓的“蒙古国”.1912年冬至1913年,外蒙古叛军在沙俄军事顾问和武器的支持下,不断窜犯内蒙古.内蒙古因面积狭长,地域辽阔又统治薄弱而不利于应对北方边疆的局势,这样,在内蒙古实行热河、绥远、察哈尔三部分“分而治之”的方案便从提议变为现实了.
绥远位于今天的内蒙古中部,自古以来即为兵家必争之地.清代时,绥远属漠南蒙古的一部分,乾隆四年（1739年）,清政府于归化城东北筑绥远城,设绥远城厅,为绥远将军驻所,绥远也因此得名.1912年10月,有日本陆军士官学校“士官三杰”之称的张绍曾出任绥远将军,当时正值外蒙叛军分三路南侵,张绍曾指挥三路军队迎敌,打退了入侵叛军,为维护边疆立下战功,时任大总统袁世凯为表彰其功绩,授予他陆军上将、勋三位秩爵和一等文虎章.
热河,位于目前河北省、辽宁省和内蒙古自治区交界地带.热河历史悠久,但它的崛起却是在清朝随着避暑山庄（也叫热河行宫）和外八庙的兴建而逐渐发展起来的.热河以水得名,因流经承德市的武烈河,上中游有温泉注入,严冬时节,清泉脉脉,雾霭蒸腾.乾隆曾有“荷花仲秋见,唯应此热泉”的诗句.此地因“去京师至近,章奏朝发夕至”的优越地理条件,清初设热河总管衙门,乾隆三年（1738年）改总都统为副都统,嘉庆十五年（1810年）升为都统,隶属直隶省管辖.热河处于蒙古、西北、东北之间,其战略地位至关重要,在清末,岑春煊、左少佐、程德全等地方官员从巩固边防的角度就曾建议热河设省,但一直未能实行.1912年11月30日,北洋政府任命熊希龄为热河都统.熊经过认真的考察后,在1913年4月致电政府,提出了《热河改建行省议案》,主张“居近日而言治理热河之政策,非先从改建行省入手不可”.他认为,热河建省可巩固内蒙古地区,控制外蒙局势. “察哈尔”之名源于蒙古察哈尔部.康熙十四年（1675年）,察哈尔部首领布尔尼举兵反清,被清廷镇压后,将其余部迁到宣化、大同以外,收编为察哈尔八旗,察哈尔八旗的游牧地就形成了察哈尔地区.察哈尔地区地域辽阔,水草丰美,清朝政府这里设有许多马场、饲养牛羊,以满足军队、皇室、王公大臣们的马匹、肉食、乳制品的需求.察哈尔地处东北、外蒙、京师之间,辛亥革命后,在外蒙被沙俄操纵、东北地区军阀势力强大且日本侵略势力较强的情势下,战略之要不言而喻.
1912年3月,袁世凯就任中华民国临时大总统,他深知控制边疆对稳定统治的重要性.为了加强对内蒙古地区的统治,他一面通过蒙古待遇条例和加封晋爵等措施笼络蒙古王公贵族；一面继续沿袭清政府分割统治蒙旗的政策,接受熊希龄等人的建议,将清末在蒙古地区划分行省的计划向前推进了一步.1914年7月6日,根据北洋政府教令第九十三号公布,明确规定热河、察哈尔、绥远三个特别区,并设置都统管辖.特别区虽无省的名分,但实际上却相当于一个省,都统掌握军政民政大权.当时《东方日报》评论道：“都统职权本不亚于督军、省长,不过因特别区缘故,沿用旧时名称而已”.在经济上,袁世凯也继承了清末“移民实边”、开垦蒙地的政策,蒙汉杂居的局面更为复杂.可以说,这对于当时稳定内蒙古动荡局势,稳固北洋军阀的统治有着十分重要的意义.
但是,从北洋政府设立三个特别区到南京国民政府成立,北方边疆局势不但没有安定下来,反而恶化,除了原有俄国势力外,日本又开始要求所谓的“满蒙区域特殊利益”.外来的威胁使国民政府更加意识到塞北地区的重要性,政府也就不能不在北洋政府设立特别区的基础上进一步加强统治.1928年,南京国民政府内政部以《建国大纲》中仅有省治,并无特别区之规定,建议将热、察、绥三个特别行政区改省.在国民党战地政务委员会主任委员蒋作宾的提议下,国民政府于当年9月17日正式将三特别行政区改为省.这样,内蒙古这个地域名称就在袁世凯设三特别区和国民政府设省的进程中被逐步取消.
甘肃分省
1928年,国民政府完成了形式上的统一.作为国家区域治理的基本手段,重新对地方行政区划做出调整.1928年将热河、察哈尔、绥远三个特别行政区改建为省；将直隶省改名为河北省；1929年改奉天省为辽宁省,将北平作为政府直辖市.此外,最重要的还有甘肃分省和西康设省.
清朝在青海设西宁办事大臣,民国元年（1912年）,改西宁办事大臣为青海办事长官,后又改为蒙番宣慰使,隶属甘肃省政府.1914年英国侵略者策划的西姆拉会议提出,将青海全区划入西藏,遭到国人的强烈反对.1922年,青海军阀马麒和他的幕僚黎丹等以英人入侵西藏,且有窥视青海的野心,乃“认为应将青海设立行省以杜外人窥伺.”之后马麒曾派人赴洛阳求见吴佩孚,要求把青海从甘肃划出,定为特别区,并提交《经营青海意见书》.第二次直奉战争后,马麒又派代表团出席段祺瑞临时执政府召开的善后会议,提出划青海特别区的要求,均因北洋军阀无暇顾及而搁置.至冯玉祥控制甘肃后,1928年9月,时任国民政府内政部长、冯的亲信薛笃弼以宁夏与青海距离甘肃省城太远,交通不便为由,提出甘肃分省的建议,于是在1928年9月5日的国民党政治会议第153次会议上,正式决定将青海改为行省.
与青海同时从甘肃分出建省的还有宁夏.宁夏地区曾于蒙元中统二年（1261年）首置西夏中兴等路行省,后并于甘肃行省.至清代,宁夏地区为甘肃省宁夏府.民国初年,又改为甘肃省朔方道（旋改宁夏道）.1928年,薛笃弼提出甘肃省分治案,获通过后又进一步决定,将宁夏道旧属8县和宁夏护军使辖地（即阿拉善、额济纳二旗）合并为宁夏省.
甘、宁、青分省设治,既有抵抗外国侵略之意图,也有各方政治斗争的因素.南京国民政府建立后,甘、宁、青地区为冯玉祥势力掌握.而冯玉祥、均有将宁夏、青海分省之意.
冯玉祥于1924年10月发动北京政变后,北京临时执政府任命他为西北边防督办兼甘肃省督办.冯玉祥为了保存实力,不得不将其国民军改称为西北军向西撤退,计划以陕、甘地区为根据地,积蓄力量,徐图再举.甘肃省回、汉杂处,回族势力较大,回族人民亦由于宗教的维系,其团结力和反抗精神较强,西北军当局深恐处理不当会引起回、汉矛盾,影响西北全局的形势.所以冯玉祥想将宁夏、青海地区从甘肃省分出、划分为两个独立行省,这样就可以由政府重新任命省主席等官员,从而合法地把西北军势力打进去.因此可以说,宁夏、青海的建省,是西北军与甘肃回族军阀政治斗争的产物.而为防止武人割据、克服尾大不掉之势,在政治上也鼓吹“缩小省区论”,以在各省间制造互相牵制、彼此抵消的局面.冯系势力提出宁青分省后,蒋立即表示同意.甘、宁、青分省后,对于南京国民政府控制西北边疆,消解西北地方实力派的力量起到了较大的作用.
西康设省
西康位于四川西部,地处川、滇、青、藏之间,是青藏高原连接内地的过渡地带,扼四川入藏的交通咽喉,地理位置相当重要.1904年英帝国主义入侵西藏,当时建昌道道员赵尔丰向四川总督锡良建议,把川边各土司、呼图克图等管辖地方改设县治,划为行省.宣统三年（1911年）,傅嵩言俅巫嗲肭逭府建省,并为这个拟议的行省取名西康.但是,当该奏折上递时,四川保路运动进入,川省秩序已经大乱,文报不通,不久清政府即宣告垮台.虽然如此,西康这个名称却被沿用下来.
1912年,西康原有的土司、头人和在英帝国主义和西藏地方分裂势力的煽动下,反叛政府,配合藏军东扩.面对西藏和西康的混乱局势,袁世凯政府在出兵进剿后,1913年6月,将川边划分为“特别区域”,设川边经略使,由尹昌衡担任.1914年,袁世凯又在此基础上改设川边特别行政区,设川边镇守使,归四川都督节制.1925年2月,北京政府又将川边特别行政区改为西康特别行政区,任命刘成勋为西康屯垦使. 1927年,时任四川省主席兼第24军军长的刘文辉赶走了刘成勋,占领了西康地区.1928年9月17日,国民政府正式下令,将热河、察哈尔、绥远、青海、西康各特别区域均改为省,并组织省政府.但事实上,西康设省要比其他地区复杂得多,当时控制西康地区的刘文辉正与刘湘争霸四川,无意于西康事务,所以他为了敷衍,仅在其24军军部边务处之下设了一个西康政务委员会.在与刘湘争夺失败后,刘文辉被迫退守雅安,此时他才开始全力谋划西康建省的问题.而尽管与刘文辉有矛盾,但他也不愿刘湘势力过大,再加上“九一八”事变发生后,民族危亡意识空前高涨,当时国民政府对中日战争爆发后的形势做了长远的考虑后认为,西南的川康地区是进行持久抗战的理想根据地,所以,西康建省被再次提上日程.
1934年2月,国民政府决定组建以刘文辉为委员长的西康建省委员会.1939年1月1日,西康省政府正式宣告成立,省府设于康定,刘文辉任省政府主席.正如国民政府参谋本部提出的：“解决康藏问题,西康必须先建省,夫康藏纠纷之所以延长,至今日未决者,即无人负其专责之故也.”西康建省对于遏制康藏纠纷的发生、巩固西部边陲具有重要的政治和军事意义.西康作为连接川藏的走廊地带,在建省之后,为巩固以四川为中心的大西南抗日战争胜利提供了重要保障.
东北九省
自清政府1907年在东北设立奉天、吉林、黑龙江三省之后,便有了东三省之称.但是,民国时期兴起的“缩小省区论”,东北地区因其特殊性成了这个理论唯一的一次践行.1928年,辛亥元老、国府委员宋渊源最早探讨缩小省区问题,并引发学界政界广泛回应.之后在1930年12月的国民党三届四中全会上,伍朝枢、陈铭枢各自提出缩小省区提案.提案联署者里包括胡汉民、孙科、林森、戴季陶等党国要人.
主张缩省论的各人主张之理由虽有不同,但不外有以下几点：推行地方自治,实现总理遗教；消除军阀割据；现有省区与地理形势不合,往往一省之内,山川风物迥异,经济状况亦大相径庭；小省区对于交通事业容易设计；打破各人长期固守的省域观念,扫除封建的地方观念加强彼此合作等等.而政府从防止武人割据、克服尾大不掉之势考虑,也积极支持“缩小省区论”.在1932年12月召开的国民党四届三中全会上,伍朝枢的缩省案为大会通过,但之后因各种原因没了下文.
抗战时期至战后的1947年,先后出现了三个较有代表性的具体缩省方案,分别是胡焕庸、张其昀及洪绂提出的方案.其中,胡焕庸的方案是民国时期缩小省区的第一个具体可行计划,也是最详尽周密的计划.依该方案,原先一省,缩为二至三省,全国共计缩为66省区,内地18行省计缩为48省,东北三省缩为9省.比如陕西,八百里秦岭与大巴山将全省阻隔为陕北、关中、汉中三个相对独立的经济文化区,三区气候人文风俗迥异,可将之分为榆林、关中、汉中三省；又如河南分为黄定、汴南、伊洛三省等等.
东北划为九省,是民国时期缩小省区运动的唯一一次实践.东北划九省之议,始于胡焕庸方案.迨至抗战胜利,国民政府酝酿已久的缩省主张在东北推行,有先天优势.首先,东北沦陷日久,日寇在东北任意划省,多时十余省,少时也有10省到抗战胜利接收时,东三省被日寇划为19省,行政区划混乱,重划省份迫在眉睫.其次,作为长期沦陷区,缩省计划在东北推行可以较少考虑原有政府机关及地方势力的反对,不像内陆省份羁绊太多.
1945年9月,国民政府公布了内政部制定的东北划为九省案,该方案以合并伪省为主.按此种划分法,以伪奉天、锦州两省合并为辽宁省；伪安东、通化两省合并为安东省；伪四平省、兴安南省并为辽北省；伪吉林、间岛两省并为吉林省；伪滨江、牡丹江两省并为松江省,伪三江、东安两省并为合江省；伪北安、黑河两省并为黑龙江省；伪龙江省改为嫩江省；伪兴安北省及兴安东省并为兴安省.1947年6月,国民政府再次公布经修订的东北新省区方案.按新案,东北九省在充分考虑了天然形势及经济、国防因素后,对各省边界内部建制等进行了系统调整,大连、沈阳、哈尔滨三市划为特别市,由行政院直辖.国民政府缩小省区计划第一次得以落实.
然而东北九省划分之实际效果如何?是否真正改善了因省区面积过大而造成的治理不便?是否利于推行地方自治?历史都没有给其检验成效的机会.新方案公布时,国共两党在东北的激战已持续一年多,国民党所划的黑龙江、嫩江、合江、兴安等省及哈尔滨特别市都在控制之下.很快,随着国军东北战局不利,收缩退守到几个孤立大城市,东北缩小省区的实践也就变成了泡影.
这样,1947年国民政府名义上统辖江苏（镇江）、浙江（杭州）、安徽（安庆）、江西（南昌）、湖北（武昌）、湖南（长沙）、四川（成都）、西康（康定）、福建（福州）、台湾（台北）、广东（广州）、广西（桂林）、云南（昆明）、贵州（贵阳）、河北（保定）、山东（济南）、河南（开封）、山西（太原）、陕西（西安）、甘肃（兰州）、青海（西宁）、辽宁（沈阳）、安东（通化）、辽北（辽源）、吉林（吉林）、松江（牡丹江）、合江（佳木斯）、黑龙江（北安）、嫩江（齐齐哈尔）、兴安（海拉尔）、热河（承德）、察哈尔（张家口）、绥远（归绥）、宁夏（银川）、新疆（迪化）35个省（括号内为当时省驻地）,还有南京、上海、北平、天津、重庆、大连、哈尔滨、汉口、广州、沈阳、西安、青岛12个院辖市（即直辖市）和西藏（拉萨）地方.
（参考资料：鲍海燕：《论袁世凯设置内蒙古三特别区的启示》；吴忠礼：《民国时期宁夏再设省》；刘国武：《西康建省论》；黄昊：《国民政府时期关于缩小省区的探讨与实践》）