本站原创内容摘 要自新中国建国以来,我国一直在对地方关系进行调整,这些调整往往也与经济发展的阶段性特征相关.1994年开始的分税制改革强化了的集权,其中,国税局的分设更是首次将征税权赋予,此后的所得税分享改革和“营改增”都是将征税权由地方转移到.征税权的集中虽然能够带来税收收入的增加和税收征管效率的提高,但不可避免地会限制地方发挥“援助之手”的空间,挫伤地方发展经济的积极性,限制企业的成长,以及缩小地区差距的努力.
关 键 词分税制 国税局 地税局 地方竞争 援助之手
分权化改革：央地关系的三次调整
新中国自1949年建国以来就一直在不断调整与地方的关系,总体来说,其调整方向都是在分权与集权之间徘徊.中国是一个地域广袤、地区差距明显的国家,在这样的国家内部,完全依靠集权的统治方式会面临很多问题.在集权的背景下,如果采取“一刀切”的政策就会出现信息不对称,而信息不对称会将的政策大打折扣；如果试图因地制宜,又会出现与地方无休止的讨价还价.反过来说,完全依靠分权的治理方式也是行不通的,历史上有无数的经验表明,过度分权下,的政策政令不通,甚至濒临国家分裂的地步.实际上,早在1956年,国家决策层就充分理解了集权与分权的结合,在那篇有名的《论十大关系》中,他就明确指出与地方关系是十大关系之一,提出“应当在巩固统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”,这样处理的好处是“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”.
在这样的背景下,中国开始尝试从集权模式转换到分权模式,自1949年以来一共出现过三次分权化改革.第一次分权改革紧随的那篇文章的著名论断,在1958年开始将投资的权力下放地方,地方投资几乎不需要审批,同时将绝大多数的企业下放地方管理,如当时的纺织部的所有企业全部下放、轻工部下放了96.2%,冶金部下放了77.7%,等等.[1]不过由于第一次的分权过度,地方投资项目过多,带来了投资战线过长和经济混乱.这次的分权化改革以“大跃进”的失败告终.第二次的分权改革发生在1969年,这次的改革继续沿用第一次分权改革的经验,如1970年将国务院的直属机构从90个精简为27个,同时直属的企业也大量下放给地方政府,部属企业从1965年的10533个减少到1976年的1600个.
历经两次彻底的分权改革之后,上世纪80年代的中国与同期的俄罗斯就出现明显的差异.经济学的文献上经常比较这两个国家的转轨绩效,几乎一致地发现中国的转轨比俄罗斯更加成功.不仅如此,与其他前社会主义国家相比,中国的经济转轨也是翘楚.到了上世纪90年代末,很多著名的经济学家开始探寻这背后的原因,其中一个主要的结论是中国的分权化改革扮演了重要的角色,如分权改革硬化了地方政府的财政约束,促使了国有企业改革和对外开放,等等.[2]但是核心问题依然存在,那就是同期的俄罗斯也进行了分权改革,却因为“蹩脚的”而彻底失败了.许成钢将之归因于两者改革初期的不同,谓之“M-form”和“U-form”,即在上世纪80年代初,中国的经济结构是“块块”,俄罗斯还保留了“条条”,因此中国可以进行改革和开放的实验,这些实验并不会对其他地方产生任何影响.因为中国的每一个省都是独立完整的经济体系；相反,俄罗斯的每一个地方都是专业化生产某一个产品,而缺乏完善的经济结构,因此俄罗斯是无法进行改革实验的.[3]中国之所以能够形成“M-form”,则完全是因为计划经济年代的两次分权改革,正是这两次较为彻底的分权改革将经济发展权限下放地方政府,各省才有机会和能力塑造自身的工业体系,进而为后来的改革开放奠定基础.
上世纪80年代,为了配合改革开放,中国开始了第三次分权,俗称“大包干”或“分灶吃饭”.改革开放是“摸着石头过河”,这意味着没有多少现成的经验可以借鉴,因此需要地方先行先试.但是先行先试在一个完全集权化的体制内是行不通的,需要赋予地方足够的经济激励,才能促使地方进行制度创新.在地方的财政收入方面,当时的决策层采用了农村领域成功的“承包制”,即地方在完成一定额度的收入上缴之后,可以部分甚至全部留存新增收入,这样的财政激励对地方政府来说是非常强大的,可以调动地方发展经济的积极性.例如,为了鼓励最早开放的广东和福建,这两省的财政政策是“定额上缴”,即无论两省的财政收入新增多少,他们向上缴的部分不变,边际留存率高达100%.但是这样的分权政策也带来了很多问题,并由此导致了1994年的分税制改革.
国地税分设：分税制的关键改革
“大包干”的好处是显而易见的,其中最大的优点被称为地方竞争.地方竞争是指同一个政府层级之间的竞争,如省与省、省内的地级市、地级市内部的县.地方竞争的目标是流动性的要素,特别是流动性强的资本,而资本在选址时是“用脚”,它的选址并不取决于某地做得有多好,而是在不同地区之间相互比较,因此地区之间的竞争类似于锦标赛.地方竞争能够约束地方政府的行为,流动性的资本会对地方政府的行为进行评价,这会强化地方政府的预算约束,特别是增加其援助地方国企的机会成本,还会促使地方政府建立规范的市场经济制度,因为这些都是资本偏好的方向.这样地方竞争会组织形成一种“市场维持型的财政联邦主义”[4],虽然中国在政治上是集权统一的,但在经济和财政维度上,每个省都类似于一个城邦,这样的制度是有利于改革开放和经济增长的.
地方竞争的坏处也是显而易见的.由于地方竞争的目标是资本,因此会扭曲地方政府的行为,地方政府的所有行为都是围绕招商引资,使得其功能从多维度变为单一维度.按照经济学的基本定义,地方政府的基本功能应包括为辖区内的居民提供基本的公共怎么写作,但显而易见的是,公共怎么写作与资本偏好是矛盾的,特别是资本在流动时并不会特别看重某地的基本怎么写作,如教育、医疗等,反而更加看重与公共怎么写作相悖的支出,如基础设施.基础设施的改善能够大幅度降低厂商的流通成本,因此资本倾向于在那些基础设施较好的地区选址.这导致的一个现象就是中国的基础设施在同等发展水平的国家中是最优的,而公共怎么写作的水平和质量是较差的,即“地方政府的支出偏向”. 地方竞争还会带来其他坏处,如城乡差距、环境污染等.由于城市部门能够带来更快的增长和更多的财政收入,因此地方政府也倾向于将财政支出用于城市,这意味着在公共怎么写作总量不足的情况下,主要的矛盾出现在乡村,城市部门的公共怎么写作相对较好.环境污染是中国现阶段的一个突出问题,这个问题同样根源于地方竞争.由于官员的任期较短,在短期内改善环境的效果不会太明显.更为严重的是,环境治理往往与经济发展相矛盾,因此为了追求更大的GDP和更多的财政收入,地方政府往往倾向于牺牲环境来换发展,环境污染自然就难以遏制.
真正促使实施分税制改革的主要原因,是“大包干”导致的“强地方、弱”.1980年代的“大包干”规定了在地方收入中的分享部分,但是这里的分享只限定于预算内收入,而地方政府的收入还包括预算外收入.如果地方向如实报告预算收入,结果是收入越高的地方被分享的也越多,并且下一年上缴收入还参考前一年的水平,出现所谓的“鞭打快牛”.因此,地方政府往往利用道德风险来降低上缴收入,如将预算内收入转到预算外,甚至是完全不向企业收税,“藏富于民”.而无论是哪种方式,其结果都将导致的财力出现困难.
为了应对入不敷出的困难,采取机会主义行为,于是进一步加剧了与地方的矛盾.例如1980年由于财政困难向地方借款70亿元,1982年借款40亿元,1983年则直接将向地方借款数改为调减地方财政的支出包干基数,并相应调整地方财政收入的分成比例和补助数额.[5]这一政策的结果是使得地方政府更进一步隐瞒收入,1988～1989年间,地方财政收入增加的部分实际分得不足5%,财政收入占全国财政收入的比重由1985年的38%下降到1993年的22%.
的财政地位下降,导致决策层的很多政策政令不通.在上世纪80年代,最难以解决的两个问题是市场分割和通货膨胀.市场分割是各自为政的结果,每个地方都强调自身经济规模和财政收入的增长,因此对那些核心的生产要素和产品市场,采取地方保护的政策是最有利的.如1980年代出现的“资源战”就是为了防止生产要素流入他省,时至今日还存在的产品市场保护也将本地市场留给本地企业,以获得更多的利税.同期多次出现的恶性通货膨胀,则是地方投资冲动的结果,为了获得更多的财政收入,地方政府的投资活动往往都是顺周期的,在经济上行的时期增加投资,那时的金融部门没有完全从财政部门独立出来,更不要说独立于地方政府.因此地方可以很容易从银行获得资金进行投资,在出现巨额的财政赤字之后,财政部门又可以向银行透支来弥补赤字,从而造成恶性通胀.
1994年的分税制改革尝试扭转的不利地位,提高两个比重――财政占全国财政收入的比重和全国财政收入占GDP的比重.由于其将损害地方的既得利益,势必遭到地方的抵制.为了顺利推行分税制改革,决策层做了两件事：谈判和妥协.当时主持分税制改革的朱基副总理亲自到地方进行宣传和谈判,第一站是海南,到海南是为了第二站广东,从后来披露的谈判细节来看,谈判的过程非常艰辛.为了能够推行改革,决策层也采取了一定的妥协,分税制的方案里面保留了既得利益,即税收返还,以1993年的增值税和消费税为基数进行返还,还设定了一定的递增返还,但是总体的原则是朝着有利于的方向.
分税制改革的主要内容是“分税”,即不再从地方的总收入中进行分享,而是通过划分税种的方式来获取收入.具体来说,所有的税种被划归三类：税、地方税和共享税,其中增值税是最大的共享税,也是我们目前的第一大税种,增值税的75%归,剩余的25%归地方.以2007年为例,的增值税收入为11602.61亿元,占当年全部财政收入的42%；地方税的最大税种是营业税,而营业税收入与建筑业和房地产行业紧密相关.
分税制改革中的一个重要又经常被忽略的部分,是国税局和地税局的分设.在1994年之前,我国只有税务局,并且所有的税务局都划归地方政府管理；自1994年开始,原有的税务局分设为国税局和地税局,这一改革对后来的税收收入高速增长至关重要.首先,国税局不仅征收税,还征收全部的共享税,也就是说虽然增值税的75%归,但是国税局征收了全部的增值税.其次,国税局是垂直管理,地税局是属地管理,这在我国的行政管理中是极其少见的.一般来说,我国的行政管理中要么是垂直管理,如国防、外交等,要么是属地管理,如工商、质检、环保等,很少同时出现两种行政管理模式并存.国税局的人事、干部、经费、机构等都是采取下管一级的原则,国家税务总局直接任命省和副省级城市国税局的正副厅级干部,原则上来说,国税局的领导干部任免与地方政府是独立的,因此这在最大程度上保持了国税局的独立性.
国税局“向上负责”的模式带来了税收的高速增长.由于国税局独立于地方政府,因此相对来说能够避免地方竞争对税基的侵蚀,最大程度上征收税收.同时,国税局征管的都是与制造业直接相关的主要税种,如增值税主要是制造业的流转税,而企业所得税也是制造业最主要的直接税.国税局的独立性保障了其较高的征税效率,在1998～2008年间,税收收入的增速远远超过同期的GDP增速,这也被称为“税收收入的高速增长之谜”.相应地,由于国税局收入与制造业的联系更紧密,在2008年经济下行时,收入的下降同样更为突出.
分税制的效果非常明显,其彻底扭转了之前的“强地方、弱”,形成了今日的“强、弱地方”.从中央与地方的初次收入分配来看,财政收入占全国财政收入的比重常年维持在55%左右,而实际上分税制改革并未对支出责任作调整,财政的支出比重仅为30%左右,因此造成了地方收支不对称和部委权力的膨胀,通过财政转移支付的形式来弥补地方缺口,无形之中也诱导了地方“跑部进金”[6].
营改增：新一轮征税权改革的主要问题
国地税的分设本质上来说是征税权的改革,即征税权到底属于还是属于地方.从收入分权的角度来说,分税制改革以及随后的征税权改革都是朝着集权的方向发展,强化的是的权力.将征税权赋予,其好处是可以最大化税收收入,坏处是不利于因地制宜.分税制后出现两次较大的征税权改革：所得税分享改革和营改增. 2002年实施的所得税分享改革,是一次标准的征税权改革.虽然此次改革的背景是为了支援西部大开发,国家需要更多的财源来扶持西部地区,因此要增加的财政收入.但是增加财政收入不等价于所得税分享,完全可以采取其他的方式,如将增值税分享比重由75%提高到85%,同样可以达到提高收入占比的目标.所得税分享改革的目的是将征税权由地方转移到,此次改革有两个内容：一是将分享60%的所得税收入,实施过程延续了1994年的做法,对之前的既得利益采取所得税返还的形式；二是将征管机构由地税局转移到国税局,因为按照税收征管原则,一旦企业所得税由地方税变更为共享税,其征管机构就应该是国税局.
之所以要改革所得税的征税权,是因为企业所得税的税收流失太严重.各地方在招商引资的时候,往往会相互竞争给企业承诺一些税收优惠,与制造业紧密相关的是两大税种：增值税和企业所得税.其中,增值税由国税局负责征管,地方政府可操作的空间很小,因此税收优惠往往就是企业所得税.我们曾经做过一个测算,两个相同的企业,如果其所得税的征管机构由地税局转移到国税局,其实际税率将提高27%.[7]从加总的税收收入也可以看出,实施所得税分享改革之后,2002～2007年间的所得税总收入的增速远远超过之前的增速,保持了与增值税几乎相同的增速.而国税局征收的企业所得税收入占全部所得税收入的比重,也由1995年的36.6%上升至2008年的72.7%.
2011年开始的“营改增”是另一次征税权改革.在1994年分税制的框架内,营业税的地方税种构成了地方的第一大税种.营业税与城市的房地产行业紧密相关,建筑业和房地产业都是营业税的主要来源,因此地方“经营城市”不仅能带来一次性的土地出让金收入,还能带来较为持久的营业税收入.但是“营改增”之后,由于增值税属于共享税范畴,按照原先设定的税收征管原则,相应的税收征管机构也就由地税局转移到国税局,征税权在改革过程中也相应由地方转移到.
“营改增”是逐步推开的,2012年还仅在上海进行试点,到2013年8月份已经在全国范围内推开,其试点行业也由最初的交通运输业、部分现代怎么写作业,扩展到铁路运输和邮政怎么写作业.营业税是按照全部营业额进行征收,如交通运输业的营业税率是3%,由于大多数这类怎么写作业的上一个生产链条都是制造业,制造业的流转税是采取增值方式计算,这意味着交通运输业的营业额中有很大一部分已经缴纳过流转税,按全额进行征收就会出现重复征收的问题,这也是“营改增”的主要动机.当原本缴纳营业税的怎么写作业按照增值税缴纳流转税时,按理说,其实际税负应该大幅度下降,特别是如果增值部分足够小的时候.
但是在实施“营改增”的初期,大多数交通运输业的实际税负不降反升,以至于一些地方不得不采用财政补贴的方式来抵消改革对企业的不利影响.从税制设计的角度来看,如果营业税和增值税都据实缴纳,实际税负会下降；反过来说,“营改增”带来的实际税负上升,其背后的原因是营业税并没有按照营业额据实缴纳.一方面,营业税的信息不对称相比增值税更加严重,增值税的征收过程是进项和销项抵扣,因此上下游企业间能够形成相互制衡的关系,从而保留最真实的交易信息.但是营业税的上下游企业间是相互独立的,下游企业并没有激励要求上游企业报告真实的信息,因此税务机关并不清楚实际的营业额.另一方面,国税和地税运用征税权的动机不同,国税局的目标是应收尽收,而地税局还会受到地方政府的影响,此次“营改增”的行业都是流动性较强的怎么写作业,这些行业也是地方政府争相竞争的类型.
分税制以来的两次征税权改革都强化了集权.从某种程度上说,我国逐年来的改革以及税收征管体系由属地化管理向垂直管理转变,一旦“营改增”向其他怎么写作业推开,主要税种都将由国税局征收,地税局的作用会逐渐被边缘化.当征税权由地方转移到后,这会带来一系列的变化,其中一些变化会对其他领域产生重要影响.
从正面效果来说,垂直管理的国税局掌握征税权后,能够显著促进税收收入的最大化,做到税收的应收尽收.一方面这保证了企业税负在地区间的公平性,不再存在某些地区的企业税负明显低于另一些地区；另一方面也缩小了法定税率与实际税率之间的差距,当国家降低或者提高某个行业的法定税率时,实际税率能够随之同步改变,国家的税收政策能够落到实处.不仅如此,随着更为规范的国税局逐渐占据主导地位,也会对企业的纳税行为产生潜移默化的影响.国税局可以通过统一的税务稽查发现企业的偷逃税,同时按照规则对违规企业进行惩罚,因此可以督促企业形成较为良好的会计制度和公司治理制度.
但是,征税权的过度集中也会带来负面影响.经济学的文献在归纳中国和俄罗斯转轨绩效的时候,将中国的地方政府行为称为“援助之手”,俄罗斯的地方政府是“攫取之手”.“援助之手”是指中国的地方政府倾向于保护和帮助本地企业成长,它包含了地方政府的一系列扶持企业的政策,如帮助企业从银行获得信贷,以较低的租用土地,帮助企业打开销售市场,以及为企业提供较为优惠的税收政策.中国的法定税率是非常高的,而大多数的民营制造业的利润空间都很小,它们往往处于国际产业分工的下游,如果完全按照税法的规定缴税,很多企业则无法在激励的国际竞争中脱颖而出,甚至会濒临倒闭.而将征税权赋予地方时,地方政府可以相机选取适宜的征管力度,因此企业的实际税率与法定税率会有一定程度的脱节.而大多数针对俄罗斯的“攫取之手”的批评,正是从税收的角度出发,认为俄罗斯的地方政府从企业抽取了过多的税收,压缩了企业的发展空间.
从这个意义上说,虽然地方灵活运用征税权使得税法的作用打了折扣,但是对企业的成长有利.并且,征税权还可以缩小地区差距,促使企业在不同地区间流动,欠发达地区可以运用自己的征税权降低企业实际税负,从而吸引企业流入；反之,发达地区在产业升级的同时,也可以对不同层级的企业采取不同的征管力度,利用实际税负的手段来促成产业升级和产业转移.但是,一旦完全垄断了征税权,则所有因地制宜的税收政策都消失了.一方面,地方不再有权限来调整税收政策；另一方面,的区域性的税收政策由于信息不对称,也很难做到因地制宜,如果想做到因地制宜,则又会面临无穷无尽的讨价还价.
国地税之间的征税权的改革是近年来地方关系调整的主要维度,从趋势上说,总体上是朝着集权的方向演进.随着财权和征税权的集中,如何以最小成本赋予地方发展经济的激励,同时缩小地方间的差距,将成为新的难题.实际上,按照“一级预算、一级财政、一级征税权”的原则,征税权并不适宜过度集中到.即使从税收征管效率角度出发,那些流动性较低、信息不对称较为严重的税种需要由地方政府负责征收,如果要保留地方政府的“援助之手”,则需要将更多的征税权赋予地方.