政策性银行改革面临的法律问题

摘 要:我国在推进政策性银行改革中,因法律框架不完善遇到诸多问题.本文研究了政策性银行改革所处的法律环境和面临的法律问题,提出了尽快推动政策性银行专门立法的建议.

关 键 词:政策性银行改革法律框架

2008年,国家开发银行率先实施商业化转型,拉开我国政策性银行改革大幕.长期以来,由于法律框架不健全,推进政策性银行改革中遇到诸多问题,亟需对相关法律问题进行全面分析,以推动政策性银行改革顺利进行.

一、政策性银行改革所处的法律环境

我国现已初步形成以银行三法、证券、保险、信托法为核心,金融法律、法规和规章为主体,金融司法解释为补充的法律体系,建立了与金融业发展相适应的监管机制,强化了市场私法主体的权利意识,形成了支持金融发展的法律环境.

(一)我国金融业实行分业经营和监管

一是出台政策和法律法规.《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了“银行业与证券业实行分业管理”,并在国务院《关于金融体制改革的决定》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》中进一步确认.二是不断完善金融体系,培育新的市场主体.1994年,我国成立了三家政策性银行,股份制商业银行、信用社、证券公司、交易所等机构也相继发展壮大.三是在人民银行基础上,成立分业监管机构.1998年,成立证监会、保监会,分别负责保险业和证券业监管.2003年,成立银监会,负责银行业监管.

(二)银行立法主要适用于储蓄类商业银行,重视建立现代公司治理

储蓄类商业银行是我国银行体系的主体,现行法律框架主要针对储蓄类商业银行.《公司法》明确了公司治理的基本要求,《商业银行法》对银行公司治理做出了原则性规范,《证券法》对上市公司治理提出了各单行法中最为严格要求.监管部门行政法规和交易所指引中,也对商业银行公司治理做出规定.

(三)我国为应对金融危机出台了新的金融法规

此次全球金融危机重创国际银行业,也影响到我国银行业和经济发展.为了帮助国内企业应对金融危机冲击,维护我国银行业资产安全,国内监管部门相继出台《商业银行并购贷款风险管理指引》、《项目融资业务指引》、《固定资产贷款管理暂行办法》等规范性文件.

二、政策性银行改革面临的法律问题

我国尚无专门的政策性银行法律,有关要求散落于《中国人民银行法》、《商业银行法》之中.我国政策性银行是典型的债权类银行,依托国家信用发债筹资,短期内难以转变为传统的储蓄类商业银行.由于没有专门法律保障,政策性银行享有的国家信用在改革中面临被撤销的隐患,一旦丧失国家信用支持,可能会出现负债工具失灵、资金链断裂的风险.

设立政策性银行是为了承接国有专业银行剥离的政策性业务.近年来,政策性业务随着经济发展发生显著变化,业务规模和领域持续扩张,政策性银行同时经营政策性业务和商业性业务.由于缺乏专门法律,难以对其业务范围进行科学界定,引起部分商业银行非议.但如简单套用商业银行法律,则会损害政策性银行利益,打击其改革的动力.

混业经营是国际政策性银行改革的经验,也是银行业发展的趋势.我国政策性银行业务涉及领域广,可成立金融集团进行分账管理.但金融集团将面临诸多特殊风险,一是集团内存在多个成员,某一单独成员面临的风险影响整体经营运作,形成集团风险,使市场对集团产生信任危机.二是关联交易存在法律风险,可能对公司产生不良后果,甚至危及金融安全.三是集团与成员之间、各成员间利益可能存在冲突,会损害其中一方的利益.

(四)股权结构和战略投资者法律问题

对政策性银行的定位、法律法规中有关外资入股的规定,共同决定了政策性银行改革后的股权结构.从商业银行改革的经验来看,引入境外战略投资者有助于与银行结成利益共同体,完善治理结构、提升银行竞争力.但政策性银行身份特殊,从事了大量政策性业务,引入境外战略投资者可能会产生利益冲突.

(五)银行上市法律问题

国际经验表明,上市是政策性银行改革的有效途径之一,但政策性银行改革上市将面临转型和改制双重考验,涉及的法律问题较商业银行更为复杂.一是改善股权结构和公司治理需要满足上市地法律要求,还必须符合政策性银行改革定位.二是资本市场和交易所非常关注上市公司关联交易,必须根据上市地监管规章,审慎识别关联交易可能产生的法律风险,做好应对.三是应根据上市地信息披露要求和政策性银行业务运行特点,遵循从严对等、内容一致的原则,保障境内外投资者平等获取信息的权利,防范因信息披露不当引发诉讼或相关法律风险.

综上,我国政策性银行改革已成开弓之势,由于法律框架落后于政策性银行发展,改革中面临诸多问题,需要各方共同努力解决.当前,应尽快推动政策性银行专门立法,健全银行法律体系,明确政策性银行的职能定位和治理结构问题,保障政策性银行改革顺利进行和市场公平竞争.