《国内水路运输管理条例》的新变化

立法目的是一部行政法规的方向,也是其终极目标,实质是行政法规的价值体现.

《国内水路运输管理条例》（D2T简称“新水条”）已经2012年9月26日国务院第218次常务会议通过,国务院令第625号公布.根据“新水条”第46条规定,该行政法规于2013年1月1日起施行,同时1987年5月12日国务院发布的《中华人民共和国水路运输管理条例》（以下简称“旧水条”）废止.

“新水条”与“旧水条”相比,有哪些新变化是业内外关心的热点.

立法目的的变化

立法目的是一部行政法规的方向,也是其终极目标,实质是行政法规的价值体现.“新水条”第1条规定：“为了规范国内水路运输经营行为,维护国内水路运输市场秩序,保障国内水路运输安全,促进国内水路运输业健康发展,制定本条例”与原“旧水条”第1条规定：“为加强水路运输管理,维护运输秩序,提高运输效益,特制定本条例”相比,其主要变化为：一是新增加了“保障国内水路运输安全”的内容,体现了政府公共安全保障的基本职能；二是取消了“提高运输效益”的内容,改为“促进国内水路运输业健康发展”,这显然是给政府在市场的角色定位为裁判,而不是运动员；三是将“加强水路运输管理”,改为“规范国内水路运输经营行为”,表现出政府从“管理型”向“怎么写作型”政府转变.

调整范围和行政许可事项的变化

“旧水条”制定于1987年,当时水运市场刚刚形成且很不成熟,因此其调整范围较宽,表现为行政许可事项较多：设立水路运输企业、水路运输怎么写作企业（包括从事运输手续、货物中转、代为组织货源的企业）以及水路运输企业以外的单位和个人从事营业性运输,均要行政许可,这在当时历史背景下是必要的.但随着市场经济的不断发育,特别是2004年7月1日行政许可法实施,要求设定行政许可的事项为：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项；提供公众怎么写作并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项；要求公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者相似度检测机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,不设行政许可.

在此背景下,减少行政许可事项,重新界定水路运输法规调整范围显得十分必要.

2012年9月23日国发[2012]52号文《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》公布,其附件1中取消了行政审批项目171项,其中第32项取消了国内水运货运写作技巧、船舶写作技巧审批.因此“新水条”第2条的调整范围虽然确定为：经营国内水路运输即始发港、挂靠港和目的港均在中华人民共和国管辖的通航水域内的经营性旅客运输和货物运输；经营水路运输辅助业务即为水路运输提供怎么写作的船舶管理、船舶写作技巧、水路旅客运输写作技巧和水路货物运输写作技巧等经营活动.但相应行政许可事项为：经营性旅客运输和货物运输；经营船舶管理.船舶写作技巧、水路旅客运输写作技巧业务改为备案管理.

水路运输管理部门法律地位的变化

“旧水条”第4条第2款“各地交通主管部门可以根据水路运输管理业务的实际情况,设置航运管理机构.”的规定,对航运管理机构的设置采取授权部门设置机构的立法方法.各地根据这一规定,陆续设立了事业性质的航运管理机构.“新水条”第4条第2款“县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的水路运输管理工作.县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构（以下统称负责水路运输管理的部门）承担本条例规定的水路运输管理工作”的规定,其中“承担”是对水路运输管理部门的授权.之所以进行授权,主要是三个方面的原因.

一是上位法律的变化提出了要求.1996年10月1日《行政处罚法》实施,行政处罚法规定,事业单位实施行政处罚的主体资格要求是：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以以自己的名义实施；如果没有法律、法规授权,只能采用委托实施的方式,即交通主管部门委托可以在法定权限内委托事业组织实施行政处罚,受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚.根据这些要求,各地交通主管部门开始委托航运管理机构实施行政处罚.2004年7月1日《行政许可法》实施,行政许可法取消了委托事业单位实施行政许可,只能采用行政机关委托行政机关实施的方法.根据这一要求,有的交通主管部门也开始取消委托航运管理机构实施行政许可,有的开始积极争取地方人大通过地方法规对航运管理机构进行授权为行政主体的实施方法.2012年1月1日《行政强制法》实施,行政强制法不再承认地方法规对事业单位行政强制主体地位.因此要求行政法规授权水路运输管理部门成为十分必要且紧迫的任务.

二是交通运输行政管理体制改革提出了要求.2008年国家行政管理体制改革,交通运输行业开始实施大部门体制,城市交通、邮政、民用航空等与水路、公路运输开始陆续进入交通运输行业管理范围.根据决策执行监督三分离的要求,交通运输主管部门主要承担行政决策职能,其他运输方式由管理机构承担行政执行职能.因此要求行政法规授权水路运输管理部门成为行政公路体制改革的任务之一.

三是事业单位改革提出了要求.2011年3月23日《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布,要求事业单位2015年之前分类改革,即在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益怎么写作三个类别.对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业；对从事公益怎么写作的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性.今后,不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位.各地水路运输管理部门多数为事业单位、行政职能,因此属于承担行政职的事业单位,因此要求法律行政法规授权是改革的必要条件.基本原则的变化

基本原则是一部行政法规的灵魂和统帅,其他条文都是这些基本原则的具体体现.“旧水条”第5条：“水路运输在国家计划指导下,实行地区、行业、部门多家经营的方针.保护正当竞争,制止非法经营.”和第6条：“从事水路运输和水路运输怎么写作的单位和工人,必须遵守国家有关法律、法规及交通部发布的水路运输规章.”的规定,确定了“计划经济”、“保护正当竞争”、“守法”的基本原则,显然这是上个世纪八十年代的时代特征.

“新水条”第3条：“国家鼓励和保护水路运输市场的公平竞争,禁止垄断和不正当竞争行为.国家运用经济、技术政策等措施,支持和鼓励水路运输经营者实行规模化、集约化经营,促进水路运输行业结构调整；支持和鼓励水路运输经营者采用先进适用的水路运输设备和技术,保障运输安全,促进节约能源,减少污染物排放.国家保护水路运输经营者、旅客和货主的合法权益.”；第5条：“经营水路运输及其辅助业务,应当遵守法律、法规,诚实守信”的规定,基本原则改为：“三个鼓励”即鼓励保护公平竞争；鼓励规模化、集约化；鼓励科技,与过去基本原则相比突出了国家鼓励支持的方向；“两个促进”即促进水路运输行业结构调整；促进节约能源,与过去基本原则相比突出了节能减排；“一个保障”和“一个保护”即保障安全和保护合法权益,与过去基本原则相比突出了保障安全,保护旅客、货主合法权益.

结构体系的变化

依据国务院2011年10月27日发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书,全国人大及其常委会通过的法律是中国特色社会主义法律体系的主干.解决的是国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题,是国家法制的基础,行政法规和地方性法规不得与法律相抵触.国务院发布的行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,行政法规在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是将法律规定的相关制度具体化,是对法律的细化和补充.

“新水条”是国务院发布的,在国家法律体系中属于行政法规.由于目前水路运输的立法在法律层面尚属于空白,“新水条”要为水路运输的“法律”制定积累经验,因此“新水条”具有过渡性,这表现在：

一是“新水条”和《国际海运条例》共同调整水路运输关系.“旧水条”的全称为《中华人民共和国水路运输管理条例》,实际上“旧水条”第31条同时规定：“本条例不适用于国际航线水路运输和以排筏作为运输工具的水路运输.”这使得“旧水条”的名称涵盖范围大打折扣.这次“新水条”的全称为《国内水路运输管理条例》,其名称涵盖的是“国内水路运输”,这使“新水条”和《国际海运条例》的调整范围或者分工更清晰,两部行政法规共同调整水路运输关系.等条件成熟后,两部行政法规就可以合并为法律即《水路运输法》.

二是“新水条”的结构比“旧水条”更科学.“旧水条”共4章33条,即总则、营运管理、罚则、附则.现在的“新水条”共6章46条,即总则、水路运输经营者、水路运输经营活动、水路运输辅助业务、法律责任、附则.条文比原来增加13条,结构也更科学.

三是“新水条”的名词比“旧水条”更准确.例如“旧水条”将水路运输分为营业性运输和非营业性运输,营业性运输是指为社会怎么写作,发生费用结算的旅客运输和货物运输.非营业性运输是指为本单位或本身怎么写作,不发生费用结算的运输.现“新水条”改为经营性旅客运输和货物运输,经营性运输的名词比原来营业性运输显然科学.再如“旧水条”将水路运输行业分为水路运输企业和水路运输怎么写作企业,现“新水条”改为水路运输以及水路运输辅助业务,辅助业务是采用世界贸易组织统一的产业分类名词比原来营业性运输显然科学.