本站原创立法助理有广义和狭义之分,广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员.狭义的立法助理专指议员个人立法助理,负责为议员草拟法案,撰写演讲稿,分析法案,对政策提出意见,准备工作剪报.随着各国立法工作的专门化和立法机关职能的强化,议员立法助理呈制度化、规范化发展趋势,已比较定型.议员立法助理成为各国议会等立法机关的重要辅助力量.
其中,美、英、法、德等西方主要国家的议员立法助理设置及其相关规定更为成熟.欧美国家实行政党政治、议会政治,立法、行政、司法三权分立和制衡.议会行使立法权,从而议员是立法主体,是其政党和选区选民的代议员,须代表他们的利益和要求.为此,当议员感到自己的知识、经验、能力、精力难以应付日趋繁重的立法议案时,就会产生借助外力和外脑的冲动.所以,欧美国家议员立法助理制度的产生及发展有着内在的历史原因.这对于我们全国及省一级人民代表大会及其常委会行使好立法权不无借鉴意义.
一、引入立法助理制度的原因
1．现代立法的专业性与技术性已非昔日可比,立法助理制度的建立是适应现代立法技术复杂化的要求使然.立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法合理化的方法和操作技巧的总称,包括立法结构技术和立法语言技术.这些立法方法、立法策略和立法操作技巧作为一种经验的积累与总结,是立法活动中必不可少的一种能力.然而,在我国立法机关中,掌握这些专门立法技术的人才相对缺少,造成了立法科学性的客观不能.尽管人大常委会的成员专业性较强,其工作机构通过合理配置人员结构可以暂时地、部分地满足立法机关对专门立法技术人才的需求,但这只是治标不治本的办法.目前看来,设立立法助理制度,如为人民代表配置个人助理,以提供专业建议与对法律的解释,可以适当缓解立法主体对其所面临的立法技术复杂化的压力.
2．行政权力的扩张,已日渐威胁到立法权的独立行使.立法机关凭旧有人员配置条件,无法与行政机关抗衡,难以担当起现代立法的重任、充分表达民意.既然政府机关配有大量专业人员以提升其总体质素,那么为了抑制并应对行政权的膨胀、增强自身实力,立法机关也需要法学学者、律师等专业人员来满足其科学性和专业性的要求,逐步实现立法的职业化,以提高立法权威并加强对政府的监督.
3．立法机关功能衰退.理论上,立法机关的功能应包括监督政府、表达民意和创制法律等,但事实上,由于行政权的干涉以及立法机关内部的不足,这些学理所言的功能已难以充分地施展.从内部原因上讲,立法者的法律专业能力欠缺是造成立法机关的功能衰败的原因之一.然而,要求人民代表具有专业人士一般的法律知识、独立地履行立法者的职责,实在有些强人所难.毕竟,即使是法律专业出身的立法者,也难以成为精通所有立法案的通才,也不可能对一部法规从头至尾全盘包揽.因此,从现实的可能性出发,只需要人民代表在立法的某些最重要的环节起关键性作用就可以了,诸如法律、法规成立的必要性论证、审议中若干争议问题的协调和决策等等.至于法律、法规中的一些专业性和技术性的细节问题,一般可交由起草部门和权力机关的工作机构去完成.如果要防止在细节问题上这些部门或机构的越权甚至谋私,使立法权更加完整,避免被分解的危险,权力机关及其组成人员可以增设和扩大自身的立法辅助机关或个人助理,并通过充分发挥他们的作用并加强对其的控制,来保证立法权的完整性.在这种情况下,立法助理制度就成为一种合理的选择.
4．立法的化要求.立法的化包括立法在形式、程序或立法过程上的.我认为,衡量立法的化应考虑立法者来源与构成的多元化、全民性或广泛性程度,并以立法的实质内容作为考量的基础,而不能仅看参与立法人数的多寡.也就是说,现代立法是通过保障程序与内容的实质性来实现的,其目的是要体现民情、顺应民意.而普通公民自己无法充分合理地表达,需要凭借立法职业者的收集、整理和代表民意的活动来发挥利益聚合功能.立法助理作为协助立法的专业人员,能运用自己的经验知识和专业技能,将民众零乱、分散的意志和要求进行集中、整理、分析过滤、归纳综合成型,最终以文字的形式表达出来.毕竟,立法助理所拥有的丰富的专业知识和冷静审慎的思维方式,正好可以弥补来自于人民代表的随意性、盲目性和法律知识储备的不足.
二、确保立法助理制度有效实行的措施
1．助理招聘：应由人民代表自行决定个人助理的聘用,以确保代表不会被助理“思想绑架”,而具有独立的判断,国家也无法利用指派助理来控制人民代表,避免行政权对立法权的干涉.抑制行政权的膨胀本来就是设立立法助理制度的初衷之一,倘若提供专业建议的助理由国家（政府）规定,则难以保持政治的中立性,而人民代表又在法律知识上依赖其建议,那么必然造成立法权受行政控制、民意代表形同虚设的后果.
关于选拔助理的标准,我认为,基本条件应有法学本科以上的学历并系统地学习过立法学,然后有一定的社会工作经验,对社会各群体利益的平衡有自己的认识与把握.唯有如此,才可既发挥立法助理专业技术的才能,又不至于仅以书本知识来纸上谈兵.此外,最重要的便是远离政治利益、保持中立态度.各国对这项标准也有不同办法：如英国要求立法助理在政治上中立,不隶属任何政党；而俄罗斯则多启用专家、学者,其中包括科学院院士和各学科的博士等,离政治利害关系较远.就我国的现实情况而言,基本不用考虑不同政党利益对立法助理中立性的影响,而主要的干涉源自行政官员.因此,我国可以借鉴俄罗斯的方法,聘用专家、学者,他们不仅有丰富的专业知识,又对社会问题有深刻的研究与认识,不同于从事实务的人眼界往往局限在自身工作的领域,专家、学者看待社会问题的视角一般较为宏观,善于对事物作整体把握,更适合协助立法者这种需要大局观的工作.
2．经费设置：助理经费应由国库承担,否则人民代表可能因支付不起助理费用而无法落实该制度.以美国的国会助理为例,见下表：
表中逐年增加的经费实在不可小觑,一般议员难以支付,而助理的专业性协助是议员充分、合理行使立法权的必要保障,唯有国库的财力支持,立法助理制度才能现实可行.
助理经费除了含作为劳动报酬的工资,还应该包括人民代表与其助理进行充分沟通的所需费用,避免造成二者在沟通上的任何障碍.一项好的制度应该力求细节的完善,有时一些不起眼的规定可以决写作度是否能实施.正如此条所言,如果立法助理或人民代表因承担不起交通、住宿等费用而无法进行有效沟通,那么立法助理制度仍然发挥不了其预期功能.
此外,助理经费最好设立为专门的办公经费,使全国人大及其常务委员会可以独立地决定立法助理的开支与人事任免,避免行政开支对经费的影响,从而变相干涉立法助理制度的实施.只有这样,才能确保立法助理政治上的中立性与意志的自由,亦是对传达民意、顺应民心等立法宗旨的保障.
3．沟通、联络：应由国家立法保障人民代表与立法助理的沟通时间、精力和联络的频繁程度.毕竟,部分助理属于,不能投入所有精力在立法助理这份工作上.只有法律作出具体的规定,如沟通方式为当面交流、一年里至少的沟通时间量、处理的资料量等,这些人员才能保质保量地完成立法助理的工作任务,不至于懈怠助理工作而耽误人民代表及时获取专业知识与法律建议,进而将立法助理制度落到实处.
三、对该制度的反思
在国外已形成的立法助理制度背景下,议员助理所具有的专业性与主观性也引发该制度的一些不足.原本,议员助理应该只是在专业知识及事务性工作上起协助作用,但由于议员的专业技术欠缺,对助理过分依赖,甚至许多实质性的决策交由助理完成.致使议员助理已不仅仅是协助议员,更是在立法活动中扮演举足轻重的作用,从而出现了“隐形政府”、“政策的创议者”等形容助理的说法.相反,议员却成了助理的代表人,立法权旁落.此外,若议员助理来自某个利益集团（如某个政党）,则利益倾向比议员严重,所提出的立法建议难以保持政治中立性.而议员依赖专业的助理,往往受其主观性建议的影响,如此,议员助理的政治信仰将反映在议员的立法决策上,有损公平.
通过研究国外的制度建设可知,立法助理制度的确有它的局限性：运用得好,可以充分发挥其在提高立法者的法案审议能力和审议效率方面的作用,从而促进立法质量的提高；运用得不好,则有可能干扰、误导组成人员正确行使立法权,产生立法偏向,从而形成立法权新的流失.但凡制度总是有优势有缺憾,若一经发现不足就完全舍弃,未免有些因噎废食,倒不如先权衡利弊再考虑是否启用.从国外的经验看,立法助理在弥补立法者法律知识欠缺、提高立法的职业化上有显著作用,而在中立性上可能产生的瑕疵也有相应的对策.因此,我认为立法助理制度具有必要性与可行性,是我国应当采纳的优良制度.