本站原创摘 要 ：新农村经济的不断发展、政府的“三农”投入、村集体资产规模的日益扩大以及制度自身的变迁规律揭示了这样一个农村现实：在制度运行环境变迁与制度演进规律的作用下,我国的村级会计写作技巧制的制度效应日趋递减,正处于一个调整、变革、升级的转型时期.本文通过对写作技巧制重要发源地、具有典型意义的浙江金华进行了调查与分析,揭示了村级会计写作技巧制运行申存在的问题,在此基础上提出了革新方案与政策建议.
关 键 词 ：村级会计写作技巧制 环境变迁制度演进政策建议
一、村级会计写作技巧制政策建议调查情况与环境变迁分析
(一)调查的基本情况 农村会计写作技巧制正式运行以来,以村级会计写作技巧制为论题的科研成果为64篇,年均为6.4篇,其中73.5％的成果内容为农村基层会计工作体会方面的文章.学术界关于村级会计写作技巧制的调查研究成果年均仅1.1篇.这意味着涉及全国21000亿村集体资产、关系8亿农民根本利益的理财实践缺乏深入而广泛的调查研究,从而使会计工作难以获得科学的理论支撑,这正是农村会计工作长期失范低效的重要原因.更为重要的是,有关农村集体资产管理、村级财务会计方面的政策法规制定因缺乏充分的理论依据与智力支持而缺乏执行力.由此可见,我国的农村财务会计研究远未成为与其基础性、全局性地位相匹配的“显学”.鉴于此,本文试以写作技巧制重要发源地一一浙江金华市为样本,对村级会计写作技巧制运行十年来的现状、阶段性特征开展调查,并在此基础上,梳理存在的问题,最终拟定革新方案与政策建议.
浙江金华地区九个县(市区)是全国村级会计写作技巧制的重要发源地.全国现行的村级会计写作技巧制是在总结浙江慈溪市写作技巧制与金华市永康写作技巧制基础上,于2002年在全国全面铺开的.金华地区实行的主要是“账务与资金双代管”制度(除兰溪市外),这与浙江其他地区的“账务单代管”制度形成了鲜明对比.近年来金华市在“四权不变”前提下施行村级会计写作技巧制,大为提高了村级财务管理的规范化水平,在维护、实现、发展好最广大农民根本利益方面发挥了巨大作用,但也发现了不少问题.调查分析金华地区的写作技巧制运行现状,对于浙江省乃至全国在“单代管”与“双代管”的选择问题上具有现实指导意义.据《关于开展农村财务管理情况调查的通知》文件精神,在2006年底对金华地区所属的4995个村的会计写作技巧制进行了全面调查,基本情况见(表1).调查结果显示,推行会计写作技巧制的村有4947个,占99.04％；全市341名写作技巧会计中,专职会计占60.12％,农经员兼任会计占24.6％,其他人员兼任会计占15％；占88.73％的村实现了会计电算化,其中婺城、金东、义乌、永康、武义五个县(市、区)写作技巧中心建立了会计远程监管网.总的来讲,村级会计写作技巧制施行十年来,对于全面、及时、准确地反映金华地区村集体资产的存量与流量,对于提高村经济活动的合法性、合理性与有效性都起到了明显的推动作用.但毋庸违言,在会计写作技巧的运行体制、队伍建设、预算安排、制度创新方面存在着不少问题.
(二)写作技巧制运行环境分析 据调查,2004年、2005年、2006年底金华市行政村的集体资产净值分别为85.37亿元、100.14亿元和112.6亿元,总量巨大且每年呈明显增长趋势.在村资产规模日益增长的同时,许多乡村产业呈现出农、工、商、贸多元融合趋势.从国家统计年鉴提供的数据显示,全国其他地区也与同样,随着现代农业与新农村经济的不断发展,国家对新农村投入的不断增长以及乡村工业化与城乡一体化建设步伐的不断推进,村集体资产规模日益扩大.调查显示,百万农民阳光培训工程实施以来,全国大多数村民的财务维权意识日益增强,对村集体资产的知情权、决策权、监督权的诉求日益迫切,对巨额集体资产如何进行有效管理成为前村务管理的当务之急.从全国范围来看,据国家信访局(周占顺2002)分析,农村财务管理是全国焦点问题之一.农村工作领导小组办公室主任(陈锡文,2007)认为,村级财务是目前引起农民的主要问题之一.中国农村问题研究中心通过长期的农村调研提出：在现阶段,有效治理村级公共财务则是村民自治的主要任务之一.村民自治制度构造的深刻根源和内在根据是农民个人权益.目前这种权益又集中体现于村级公共财务的收入与支付方面.显然农村财务和谐、有效治理成为现阶段农村社会稳定的重要基础,而农村社会稳定又是社会稳定的基础.曾多次提到农村稳定的重要性：从中国的实际出发,首先解决农村问题.中国有百分之八十的人口住在农村,中国稳定与否首先要看这百分之八十稳定不稳定；如果不解决这百分之八十的人的生活问题,社会就不会是安定的；农村不稳定,整个政治局势就不稳定.徐勇认为由于村民平时难以参与财务管理,容易积累起强烈的不满情绪,一旦有外部的政治动员,这种不满情绪就可能以非理性和难以控制的方式发泄出来.村级会计写作技巧制作为一种会计制度至今已运行十年,从制度的发展规律考察,制度的自我完善或阶段性变迁如果不能适应经济与社会发展新环境,必然导致制度低效率或无效率.“制度生命周期理论表明,任何社会都不存在完美无缺的制度形式,每一种制度都处于产生、发展和完善并最终走向衰亡的历史过程(李怀,1989).一种制度的效率到达最高点后,如果缺乏自我完善,制度边际效用必然走向递减,甚至成为阻碍工作的羁绊.
二、村级会计写作技巧的阶段性问题
(一)会计写作技巧中心性质与行政隶属不明确 调查显示,金华市有32％的村级会计写作技巧中心尚没有明确机构性质和隶属关系,也不具有法人资格,由此造成写作技巧中心运行经费难以纳入地方财政预算,写作技巧中心的专业人员配备随意性大,选聘缺乏严格的程序和制度.不具备独立的法人资格,也没有独立的经费支配、组织人事、监督考评权限,使会计写作技巧工作缺乏领导、组织与经济保证.
(二)写作技巧中心运行经费缺乏保障金华地区的写作技巧中心除义乌市外都存在运行经费不足问题,影响中心正常工作的开展.现行写作技巧中心运行经费依靠乡镇街道经费结余、金融部门信贷维持中心的办公经费和人员经费.大多数写作技巧中心的电脑设备已经陈旧老化,不能适应网络、远程监控、财务公开的需要.运行经费成为提高会计写作技巧工作质量、发挥写作技巧中心应有功能是重要“瓶颈”.
(三)写作技巧机构人员队伍不稳,业务素质偏低工资待遇低,员工流动周期短,队伍很不稳定,写作技巧工作质量因此无法保证.在调查的会计中会计占比达40％,多重工作使其业务素质也难以提高.由于村委会领导班子定期换届,村报账员也往往要跟着换.各村报账员缺乏统一标准,造成队伍业务素质参差不齐.调查中发现：业务素质高、坚持原则的报账员容易被撤换.从专、会计到各村报账员整个写作技巧系统的相关人员因工作待遇、选聘标准等问题,致使职业素质始终无法提升.
(四)部分村庄通过设立村办企业规避财务监督调查发现,有约15％的村集体通过设立村办企业,将村集体资金转移到村办企业,以此逃避财务检查监督.目前政府相关部门对村办企业的财务监督相对薄弱,村办企业往往缺乏规范的财务建制.因此,一些村集体通过设立村办企业方式以达到规避财务监督之目的.
(五)村级财务审计乏力 调查中有约95.6％村级财务审计由农经管理部门进行,但农经管理部门一方面缺乏专业审计知识与能力,审计质量难以保证；另一方面农村审计由原来的委托审计转变为政府强制审计后,审计经费缺乏保障,调查中大多数县区都未将审计经费列入财政预算,造成村级财务审计因经费匮乏无法正常工作,一些农村的财务情况多年得不到审计.
(六)存在写作技巧中心挪借私存村集体资金现象金华地区的会计写作技巧实践表明,村级财务实行“双代管”与“单代管”各有利弊.“双代管”相比于“单代管”能更严格地进行集体资产的管理与监督.但“双代管”制度下的会计写作技巧容易出现写作技巧人的“寻租”倾向,少数写作技巧中心可能利用制度漏洞,私存挪借村集体资金以谋私利.调查中发现,有的会计写作技巧中心擅自出借村集体资金存在个人名下.挪借事件数额巨大、时间长,有些款项已无法追回.这种“败德行为”侵害了广大村民的利益,也增加了资金运行风险.
(七)会计写作技巧制度缺失 目前各县市区会计写作技巧中心施行各自的账务管理操作规范和操作办法,使用的票据也不统一,严重缺乏共同遵守的统一的会计写作技巧制度.近年来国家出台的、规范村集体的财务制度主要有：财政部《村集体经济组织会计制度》、财政部《村集体经济组织财务制度》、《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》；浙江省出台的相关财务制度主要有：《关于全面推行村级会计委托写作技巧制切实加强村级财务管理的意见》、《浙江省农村集体经济审计办法》.但上述规章主要规定了村级财务会计的基本原则,是粗线条的规定,缺乏涉及会计写作技巧的操作制度与运行流程.村级财务写作技巧制运行以来,一直缺乏统一、系统、操作性较强的村级财务写作技巧执行规范与制度.
三、村级会计写作技巧制相关政策建议
(一)明确性质、确立归属、配备编制 明确村级会计写作技巧中心的性质和隶属关系.村级会计写作技巧中心是免费为委托单位写作技巧会计事项,没有收入来源,因此建议将写作技巧中心归为全额拨款的事业单位为宜.在业务上财政部门是全国会计工作的管理机构,在业务上应明确由财政部门指导写作技巧会计工作.在行政隶属上考虑到制度的延续性,写作技巧中心可以继续归属于农经部门,在领导人员任命、福利待遇、职员聘任与考核等方面由农经部门负责.在编制安排上,一个写作技巧中心至少需配置出纳、记账、复核、稽核、主管.
(二)保障运行经费,确保运行效率 调查显示,目前写作技巧中心的办公经费大多没有纳入正规政府预算,办公经费主要由所写作技巧村庄、农经部门共同负担,且是以村庄负担为主.写作技巧中心一般地处偏僻,住房、孩子就学、公共设施配置薄弱,因此必须以文件形式保证中心人员不低于当地职工年均收入的待遇.在职称评审、子女人学、住房分配、培训就业等方面给予特殊政策.从调查结果看,收入待遇与员工积极性、员工对工作的满意度、工作热情呈显著相关.解决中心员工的后顾之忧,以待遇赢取人心,是确保会计写作技巧制高效运行的必备条件.因此,要切实落实“采取财政支付、镇补村筹、村级统筹等多种途径解决写作技巧中心会计工资报酬和村级会计委托写作技巧制的正常工作经费”的文件规定,根据浙江省农业厅等《关于加强村级集体资金管理的意见》,切实落实“财政部门要加大对乡镇写作技巧中心建设的支持力度,保障乡镇写作技巧中心人员工资报酬及正常工作经费”的文件规定,解决写作技巧工作经费问题.
(三)配套相应组织制度,创立农村集体资产管理领域的群众性团体 作为会计写作技巧制的配套组织与制度,2006年金华市设立了全国第一个由从事农村集体资产管理研究的科研院校,由专家、审计部门专家、村民代表、写作技巧中心会计、村级报账员、农业局、农经站、农办部门领导组成的群众性团体――农村集体资产管理协会.该协会以提高村级账务处理与财务治理的规范化与管理水平、保障农村集体资产的管理水平为宗旨.协会的主要职责是：组织开展农村集体资产调查研究和外出考察活动；开展多形式的业务经验交流和学术交流,推荐、推广研究成果与先进经验；培训农村财务、农村审计、农经管理人才；面向农村会计战线工作者开展农村财务、农村审计、农村集体资产管理方向的业务咨询和技术怎么写作；向有关部门反映农村集体资产管理部门或工作者的意见建议.实践表明,自创建管理协会以来,通过管理协会的创建和有效运作,有力推进了金华市农村集体资产的管理进程和科学管理效率,弥补丁政府与业务指导部门农村集体资产管理力量薄弱、缺位的长期缺陷,构建了政府行政领导、农经业务指导、先进单位引导、管理协会辅导的“四位一体”农村集体资产管理新格局.金华市准备在总结创建经验基础上,在全市各乡镇设立村集体资产管理协会分会,将协会的作用力延伸到各个乡镇,形成一个事业共创、协会共建、问题共商、信息共享、资源共用的管理协会网络.
(四)构建多部门联动机制,制定培训战略计划 “国以才立,业以才兴”.成就事业关键在于人员素质.村级会计写作技巧工作的高效运行离不开写作技巧会计和报账员职业道德与业务素质的强力支撑.提高业务人员素质一是需要相关农经部门、农办、劳动保障部门、教育部门、高校共同参与,构建联动机制,制定长远、中期、近期培训战略计划,培训时间上有分期(月初、月中、月末与昼夜、闲忙)、内容上有分层(写作技巧政策法规、会计基础规范、业务处理流程、财务流动性、安全性与工作效性分析)、人员上有分流(初、中、高级人员、领导与员工),计划执行有控制,事后有监督评估.因此,建议省、市、县级涉农政府互动衔接,对写作技巧中心人员侧重业务处理会计、会计电算化、会计网络化、财务指标分析培训,对村报账员侧重报账程序、职业道德培训.
(五)加强对乡镇会计写作技巧行为申计 首先,建立由农经、财政、审计、会计人员共同参与的审计组织.由农经部门牵头并负责村集体会计事项,财政负责国家拨款与补助性审计,会计事务所负责会计业务审计,审计部门负责审计规范、技能与方法；其次,落实审计经费.将乡镇会计写作技巧审计预算经费纳入当地乡镇或县财政预算.
(六)强化对写作技巧中心的管理、指导与检查 调查中发现,大多县农经管理部门没有设立分管写作技巧中心的相应领导,对写作技巧中心工作的检查、指导明显乏力,对村级会计委托写作技巧工作的重要性存在认识偏差.作为主管全国会计行业的财政部门基本没有参与村级财务工作的指导、监督与检查,这也是写作技巧中心会计人员素质偏低的重要原因之一.审计部门由于缺乏经费保障与对村级财务重要性认识不足,许多地方三年一审都未能施行.鉴于此,我们应强化农经、财政、审计部门对村级财务的工作职能,对处于低效状态下的村级财务加强指导、管理与督查.以此提高写作技巧中心的运行效率、管理效益.
(七)整合、修正、规范操作流程与管理制度财务收支的规范化是有效治理村级财务的重要保证.由农经、财政部门等业务主管部门负责制定统一的操作流程,设计符合写作技巧制信息传递的操作票据.努力克服写作技巧制操作流程与使用票据不统一的弊病.同时,完善写作技巧中心内部管理制度,注意会计写作技巧制与农村“三项制度”、“双节双分双整治”等农村管理制度相结合；会计写作技巧制与村级财务公开制度、理财制度密切衔接,发挥财务制度规范的综合效应.针对现存问题,应取消写作技巧中心对收入账户的划转指令权,制度上消除写作技巧中心挪借村级资金的可能.财务制度设计应淡化政治功能,强化制度的怎么写作经济与监督功能,实现激励与约束的最佳耦合.
四、结论与政策建议
从金华市个案调查表明,农村会计写作技巧运行中存在的行业辖属、经费预算、人员保障等体制性问题普遍没有根本性解决.厘清财政、农业、农经部门之间的权责边界,应成为当前农村会计改革的重要切入点.新农村经济与社会的变化、村民意识进步以及制度本身的演进规律表明：村级会计写作技巧制正处于一个革新、调整、升级的关键时期.制度运行环境变迁和制度生命周期的规律性作用已使运行十年的写作技巧制度效用日趋递减.从强制性的村级会计写作技巧制向强调村民参与、独立于“村两委”的会计写作技巧的诱致性变迁条件已然成熟.新农村经济发展等外部变量的引入与村民维权意识觉醒等内部环境的变化,需要我们克服制度变迁中的路径依赖,而致力于制度升级、转型、创新,寻求政府、村民、社会三方的均衡解,实现制度的帕累托改进.将政府主导的、具有广泛村民参与的会计管理工作协会、独立于村两委的会计监督委员会等治理方式引入会计治理机制之中,才能从根本上提高会计工作制度的执行力与运行效率.进一步提高村级会计工作的基础性、重要性与全局性认识,改革管理体制、规范操作流程、明确行政隶属、保障运行经费、创建三维制衡的监督机制应作为现阶段农村会计写作技巧中心的现实选择.
(编辑 聂慧丽)