本站原创[摘 要 ]区域经济协调发展是可持续发展的基本要求,促进区域经济协调发展,是我国经济社会发展面临的重大任务,也是制定区域协调发展战略的基本出发点.文章借鉴统筹区域经济发展的国际经验,在分析财政政策在促进区域经济协调发展中的重要性和我国现行区域经济发展中财政政策存在的问题的基础上,提出了促进区域经济协调发展的财政政策建议.
[关 键 词 ]区域经济 财政政策
[作者简介]周金荣,财政部财政科学研究所经济学博士,博士后,中国税务学会学术研究委员会委员,北京市宣武区财政局局长助理,北京100036
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0039-03
目前,我国社会处在经济发展方式转变、产业结构转换、经济体制转轨的关键时刻,缩小区域发展的差距,实现区域协调发展,是促进国民经济持续、快速、协调、健康发展和社会全面进步、实现小康社会的客观要求,对于我国经济结构调整有着重要意义.促进区域经济协调发展,是我国经济社会发展面临的重大任务,也是制定区域协调发展战略的基本出发点.
一、财政政策在促进区域经济协调发展中的重要性
国内外关于协调区域经济发展、缩小区域经济发展水平差距的研究表明,主要有两种机制或途径来协调区域发展：一种是利用市场机制进行资源配置,通过推动国民经济总体发展,使得各个区域之间自动达到协调发展,也就是通过市场途径来解决区域经济发展不协调问题；另一种就是政府机制,即区域经济发展的不平衡和不协调是市场失灵的表现,需要通过政府来进行干预和宏观调控,采取积极的政策,推动区域经济的协调发展,也就是通过行政途径来推动区域经济协调发展.市场协调是基础,政府协调是补充,它以市场协调为对象,弥补市场失灵.
美国发展经济学家赫尔希曼(Hirsehman.1958)指出,在经济发展过程中,市场力量的作用倾向于拉大而不是缩小地区经济差距,审慎的政府干预有助于抑制发达地区对落后地区的“极化效应”(Polarized Effect),增强“涓滴效应”(Trickling―down Effect).财政的资源配置、收入分配不仅直接影响到区域间的利益关系和一定区域的发展条件,而且制约市场主体的行为选择及要素流动的方向.
财政政策是政府为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行集中分配所采取的宏观调控措施,它作为一种投资、消费和就业的信号,通过影响区域经济主体的行为,最终引导资源、要素和产品在区域之间重新调整,以缩小由于资源禀赋、历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距.因此,财政政策对于区域经济的干预不是取代市场,而是在市场调节的基础上,针对市场机制在区域经济发展中的失灵领域进行调节和引导,是发挥政府和市场两种手段的长处,保持发达地区经济持续增长,促进落后地区经济发展,实现区域经济协调的重要工具.
因此,在我国目前的情况下,应该将发挥市场配置资源的基础性作用与适当发挥政府作用这两种协调手段、机制相结合,共同促进区域经济的协调发展.
二、区域经济发展中现行财政政策存在的问题分析
(一)区域之间固定资产投资差距扩大,公共怎么写作水平相差悬殊
资金投入的增长及其流动对地区经济的发展有着重要的影响.改革开放以来,我国经济发展的重心开始东移,国家投资的地区布局也向东部地区倾斜.对国有企业比重相对较大又长期依靠国家资金投入的中西部地区则拉大了同东部地区的经济发展差距.另一方面,区域的各项公共怎么写作和公共设施的资金投入,对于建设良好的经济社会环境有着重要意义.在现代市场经济条件下,良好的公共怎么写作和公共设施是吸引人才和资金流入、促进经济发展的基础性条件,各企业及各种投资会根据并比较各地投资环境,采用“用脚”的方式来选择基础设施、投资条件和环境占优势的地区进行投资.经济发达地区正是得益于政府提供了优良的公共怎么写作和较发达的公共设施,在经济上得到了迅速发展；而欠发达地区经济得不到迅速发展在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共怎么写作和公共设施.
(二)现行财政转移支付制度亟需完善
我国目前的财政转移支付规模尚小,而且财政转移支付结构不尽合理,在我国的财政转移支付构成中,用于税收返还及补助的数额偏大,而用于缩小地区差距的数额又偏小.我国现行的财政转移支付采取“存量不动、增量调节”的原则,并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额,一方面影响财政转移支付的公正性,同时也降低了转移支付的效率.这样的财政转移支付标准不仅不能适当解决地区间财政收入的差异,而且加剧了地区间的公共怎么写作水平的差异.无条件转移支付应以财政能力均等化为目标,即侧重于分配的公平.从当前的情况看,均等化的内容主要是保障财政收入水平较低地区公共消费支出的基本需要,如行政管理费、教育经费、医疗卫生和社会保障费用等,但即使按最低标准的均等化要求,我国当前的无条件拨款安排也是难以适应的,目前的以税收返还为主的无条件转移支付实际上加剧了地区间财政能力的非均衡性.
考察世界上其他分税制国家,有条件拨款(即专项补助)的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内,专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据.与之相比,我国目前的专项拨款范围太宽,几乎覆盖了所有的预算支出科目.并且补助对象涉及到各行各业；同时,不少专项资金的分配使用缺乏事权依据,亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依,费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束,难免出现资金使用的分散和低效率.
我国传统财政体制下的“基数法”对于提高欠发达地区公共怎么写作水平的转移支付总量及比例都过小,因此,应该借鉴国际通用的“因素法”确定其财政转移支付额,财政每年用于欠发达地区的转移支付总量必须加大,从总量上加大均等化转移支付力度.另外,世界各国的政府间转移支付,大都采取复合型,即多种转移支付方法综合地运用；就我国具体情况看,应建立一种以有条件转移支付为重点、与无条件转移支付相配合的复合型转移支付制度为宜.
(三)欠发达地区政府财力不足和财政支出结构不尽合理问题并存 我国欠发达地区目前不但存在着地方政府财力不足问题,而且财政支出结构也不尽合理,主要表现为：一是行政管理支出比重普遍较高,“吃饭财政”的问题较为突出.二是财政用于基本建设、城市维护、科教文卫等公共项目的支出严重不足,造成欠发达地区经济落后,与发达地区之间经济发展差距拉大的原因之一就是因为整体科技水平不高、基础教育滞后、劳动者素质偏低.三是1994年分税制改革以后,欠发达地区财力更加不足.而财力分配同样存在着偏向城市的问题,县乡财政收入相对较少,并且税收很不稳定；同时.县乡财政又要承担包括基础教育、卫生保健等的支出.现在一些县乡财政比较困难,更加难以保障在基础教育、基础卫生保健方面的投入,使同一省内区域之问的发展也存在严重的不平衡.
三、完善现行财政政策.促进区域经济协调发展
(一)用全面、系统和长期的观点估量财政投资效益的区际差异
由于区位条件、产业结构、技术和管理水平、劳动力素质等方面的影响,投资效益在发达地区与欠发达地区相比,存在一定的差距,但估量财政投资效益,应当有系统和长期的观点.如对社会基础设施及公益项目的财政投资效益,往往难以用一定期间内投入产出的货币价值加以衡量,从区域经济发展的一般过程看,财政投资应当具有先行性,即通过市场条件的改善对民间资本的进入发挥诱导作用,而总体效益的形成,则具有一定的时滞性.国际上对落后地区开发的实践也表明,提高落后地区的经济发展水平需要有累积和蓄势的过程,如美国的西部开发实际上经历了100多年,其中政府投资起了重要的作用,而其最终结果是造就了20世纪美国经济的整体繁荣.
(二)财政政策的制定以区域经济发展规划为指导
从世界各国的实践看,通过财政政策向相对落后地区提供发展支持,是以国家区域经济发展规划为指导的理性选择和自觉行动.西欧各国历来重视区域规划.德国甚至把区域规划的内容纳入法律框架,而且区域经济发展规划越来越成为各国政府干预和调节经济发展的一个重要形式.总体上看,各国的区域规划日益细致,规划的内容呈微观化趋势.各国促进区域开发的财政政策,都是以区域经济发展规划为依据制定和实施的,有的国家还直接把财政政策的具体安排纳入区域规划.由于财政政策的目标具体、清晰,受援区域明确,援助标准定量化.这就使财政政策实施具有实效性,既能突出政策差异,便于实际操作,又便于对政策效果的评价、考核和比较,还有利于控制财政支出的数量和规模,增强支出效果.
(三)完善现行财政转移支付制度
规范的财政转移支付制度是国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共怎么写作水平均等化和扶持落后地区经济发展的基本手段.例如,美国财政由联邦、州和地方三个级次组成,联邦对州和地方的财政转移支付,包括分类补助、宽范围用途补助和一般目的补助三种形式,其中分类补助是主要形式.其分类补助大多是按因素法确定的,一般是以人口、人均收入或财政能力等作为衡量需要程度的标准,合格者可获得这种补助,补助项目主要有医疗卫生、社会保障、交通、农业、环境保护、能源开发等.因素法的基本特征是,选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人口密度等,可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善,设计出一套科学的公式,对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算,以此确定转移支付的数额.在因素的选择上,应全面、客观,用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平.既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱,又要考虑到各地公共商品和怎么写作支出成本的差异.改革过程中,可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素,逐步扩大采用“因素法”核定的范围,完善评估体系和公式设计.
(四)完善财政补贴政策
财政补贴在各国经济发展中,尤其是开发落后地区的过程中运用相当普遍.借鉴其他国家经验,我国在欠发达地区开发中运用财政补贴鼓励和引导民间资本和外国资本是十分必要的,在促进欠发达地区经济发展过程中.可以向重点发展的产业和部门提供贴息补贴、就业补贴和投资补贴等,这既有利于在一定程度下减轻政府的负担,又有利于建立投资主体多元化的开发投资机制.
(五)加快财政公共化改革步伐,调整和优化财政支出结构
公共财政为市场提供怎么写作,是通过财政支出来完成的.调整财政支出政策.目的是通过改善政府的财政支出结构,致力于提高公共怎么写作水平.一是压缩行政经费支出,减轻财政负担；二是加大财政对科技、教育、基础设施、环境保护、公益事业、社会保障等方面的支出力度.
目前,欠发达地区财政支出结构的特点是行政管理比重较高,而基础建设支出与社会公共管理支出比重较低.按照构建市场经济的公共财政框架.政府必须转变职能,加强宏观调控功能,加大提供公共物品、管理公共事务的力度.政府在退出竞争性投资领域、压缩一般项目投资的同时,应重点投向公共设施、基础设施、基础教育、社会保障等领域和高新技术等产业,应采取综合治理措施,控制行政人员和经费的膨胀,以提高政府行政效益,增加财政的调控能力.
(六)完善财政监督机制
财政监督既是财政管理的延伸,同时又保证各项财政管理措施到位,监督主体从内部到外部,从政府到公众,多层次、多角度对预算管理实施监督,有助于提高政府干预透明度、公开性、规范性,现阶段应尽快完善适应公共财政框架的管理型财政监督模式.
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