本站原创摘 要：党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总任务,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,厘清依法治国与依法行政的关系尤为重要.本文从概念上分析了依法治国与依法行政的区别,提出了依法治国是依法行政的统领,依法行政是依法治国的具体化.当前,我国依法治国、依法行政的关键都在于立法的完善和执法的严格.
关 键 词：依法治国依法行政关系
我国要全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国.中国十八届四中全会上首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国,这对我国建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家具有重大而又深远的意义.而全面推进依法治国离不开高效的法治实施体系,依法行政作为依法治国的重要内容,关系着依法治国的进程和其目标的实现.因此,研究依法治国和依法行政的关系,切实推行依法行政,对于促进依法治国,有着重要意义.
一、依法治国与依法行政的区别
依法治国和依法行政是建设社会主义市场经济过程中政治、经济以及法制建设本身发展的结果,都是依法运行,二者存在共性,但是二者之间有很大的区别.
所谓依法治国是指广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,管理国家事务,管理社会事务,管理经济和文化事业,保证国家的各项工作都依法进行,逐步实现社会主义的制度化、法律化,使这种制度和法律不因个人意志而改变.它要求国家公职人员依法行政,公民要严格遵守法律.依法治国,建设社会主义法治国家,就要做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究.
依法行政是指国家各级行政机关及工作人员依据法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行有效的管理活动,它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,做到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益.依法行政的氛围包括行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行,其核心是行政执法.依法行政也是市场经济体制条件下对政府活动的要求是政治、经济及法治建设本身发展到一定程阶段的必然要求.依法行政的目的是保护干部本身,更重要的是保护广大人民群众的根本利益.
从概念上看,两者有以下区别：一、主体的不同,依法治国的主体是广大人民群众和国家机关,具体行使有关管理职能的行政部门和公职人员,只是代表人民群众行使管理国家的权力,要接受人民群众的监督.依法行政行使权力的主体是行政机关和其公务人员.二、依法治国是广大人民群众的意志和根本利益上升为国家的意志即法律法规和有关规章制度,实质上所体现的是权利.依法行政是具体行政时的行政立法.三、依法治国是国家有关政治、经济和社会等各项工作,逐步法制化、规范化,是宏观、抽象的问题.依法行政仅指将行政机关、行政行为、行政法制监督法制化,是微观、具体的问题.
二、依法治国是依法行政的统领
依法治国基本方略,是依法治理国家的思想、原则和制度的总称,涵盖了政治、经济、社会生活各个方面,是全方位的.依法治国,建设社会主义法制国家这一系统工程,主要包括立法、司法、行政、监督、普法、依法治理以及基层建设等几个组成部分,只有全面规划、整体推进、各司其职,协调配合、相互促进,才能发挥出最佳的整体效应.依法治国是通过各部门、各行业、各地方实践依法治国基本方略的依法治理来实现的.依法行政是以各级、各类国家机关为主导,公民广泛有序地参与,在党的领导下,依据国家宪法和国家法律的规定来治理国家、管理社会事务的法制实践活动,使经济、政治、文化、社会生活等各项事务,在法制的调整、规范、引导下健康有序地发展,推进依法治国的进程.
依法行政是在实施依法治国方略,建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的要求.依法治国方略的确定,为实现依法行政开辟了道路,创造了前提条件.依法行政不是孤立的,它需要权力机关加强立法和必要的授权,需要司法机关的保障,需要全国人民有良好的法律素养以及来自各方面的监督,等等.没有依法治国的大环境,就谈不上依法行政.
依法治国既是一种思想和智慧的结晶,又是一种社会状态与秩序化的存在,但它的本意是一种治理国家、控制权力、调节权力与权力关系的方式,是一种治国方略.因此,所谓依法治国,就是指全体社会成员,特别是国家权力主体普遍地遵循具有正义与秩序价值的良法体系以实现人权的一种治国方略.换言之,它是一个以良法治国为前提条件,以司法公正为基本要求,以权力制约为内在机制,都在树立法律至上权威以确保人权的制度构架及其合理运作而达到的理想状态,其实质在于对公共权力与人民权利进行理性的法律定位,使公共权力及其执掌者遵从法律的治理.依法治国的基本内容包括坚持党的领导,发扬人民,严格依法办事,依法办事意味着依法行政,就是指以法律来约束行政权力,防止行政权力滥用,以保证行政权力能过依法运作.
三、依法行政是依法治国的具体化
依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成的,在这些内容中,依法行政是依法治国的核心和重点.因为一个国家的整个管理活动不是靠立法机关、司法机关和军事机关,而主要是靠政府行政机关进行的,如果各级行政机关都能依法行使职权,依法进行管理,那么依法治国就有了基本保证.因此,依法行政是现代法治国家政府行使权力所普遍遵循的基本准则,也是实现依法治国的关键和核心.
依法行政是依法治国的基本内容.党的十五大报告在论述“依法治国,建设社会主义法治国家”的要求时,明确指出,各级政府依法行政是其最重要的内容之一.“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节.”依法治国,对政府机关和政府工作人员来说,最基本的要求就是要依法行政、依法办事.目前,在我国代表人民意志所制定的法律,80%以上是依靠行政机关执行的,行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务.行政权力具有运用资源的最大力量,具有积极主动干预人们的社会活动和私人活动的特性.在国家的所有权力中,行政权总是最庞大、最直接影响国家和社会的安定和发展、影响最广大人民群众的利益和自由的力量.没有依法行政,依法治国就失去了最主要的支柱.依法治国要求全体公民和国家机关都奉行“法律至上”的信念,以法律为行动的准则.但从某种意义上,政府守法比老百姓守法还重要.因为,老百姓违法只是搞混了一摊水,而政府如果违法,则把水的源头也弄脏了.
依法治国是一种崇高的目标和价值,要达到这个目标,实现这个目标,就需要从各方面入手,包括制定优良的宪法和法律,对宪法和法律的执行,全社会对宪法和法律的信仰和遵守,因为一国的法律绝大部分均为国家行政机关所执行.如果没有国家行政机关的执行,那依法治国一定是一句空话、检测话,依法治国就会落空.因此,依法行政是依法治国的具体化.
四、依法治国、依法行政的关键都在于立法的完善和执法的严格
立法、执法是依法治国和依法行政的关键所在,也是难点.行政立法在国家行政管理中起着非常重要的作用,它为确立基本的行政秩序奠定基础.十多年以来,我国的立法速度前所未有,无论是国人还是海外舆论对此都甚为惊叹.这种状况既表明我国的立法驶入了快车道,重视法制建设,也说明了人们对于依法治国的渴望,但实际上,我国行政立法方面还存在着诸多问题：法规、规章和法律相抵触,有些法规、规章片面强调国家行政管理,不重视或忽视对行政行为的约束,规范性文件成为单纯管理的工具和仅仅约束行政相对人的手段,行政机关不承担任何义务,这些现象发映出我国行政立法存在的一些急需解决的问题.
在任何国家、任何时代,行政权都具有自我扩张的特性.历史经验告诉我们,“一切有权力的人都会充分地使用权力,直到遇到它的边界方才罢休”：“一切有权力的人都容易滥用权力.”这既道出了依法行政的重要,也暗示了依法行政的艰难.其次,行政机关先例行政权力的特点之一是首长负责制,是权力的相对集中和命令与怎么写作.行政事务的繁杂性和紧迫性,要求行政机关必须强调行政效率,为此,赋予政府人员行政优先权和行政用益权,承认他们的行为在一般情况下具有公定力、拘束力和执行力,并给了行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权.这些特点使行政人员习惯了按个人意志办事,忽视按照法律规定行使行政权力.再次,在法治过程中,公民守法和行政机关依法行政是一对矛盾,而矛盾的主要方面在行政机关.行政机关不依法行政,就无法要求被管理者守法.公民的守法并不难,难的是行政机关工作人员严格依法办事.
我国当前推行依法治国、依法行政的艰难还因为我们正处在一个社会转型的特殊时期,面临一些特殊困难.长期以来,在计划经济体制下,人们生活在一个行政权无处不在、无所不能的社会.过多的行政权窒息了企业的活力,侵犯了个人的自由,以致我们的改革开放可以说是从“简政放权”开始,以行政权部分地退出社会为标志的.然而,面临着“致富奔小康”、“赶超世界”的发展的压力.这要求政府积极引导,乃至主动干预.而转型时期积累起来的社会问题又迫使政府不得不面对“社会稳定”的严峻考验.所有这一切,决定了当代社会行政权仍然强大,也决定了行政权的行使在相当长时期内还不可能完全有序化、规则化.即使已经制定的法律规范,也可能因为自身无法应付过于复杂的社会现实以及执法者的玩忽和怠懈而被虚置.正因为这样,滥用行政权而侵犯个人权利、损害社会利益的现象,也触目惊心,不易控制,也正因为这样,实现依法行政,规范行政权力行使,控制权力滥用,才显得那样的重要和迫切.
加强立法,是依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提.在新形势下,需要进一步加强和改进立法工作,尤其加强规范政府行为、政府权力的法律.完善行政立法,是实现依法行政的法律基础.当前,我国应加快立法步伐,改变某些领域无法可依或有法难依的状况.法律法规的生命力在于其质量,近年来我国颁布实施的许多法律文件修改国语频繁,并且有些在实践中难以施行,因此,注重立法质量,纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向尤为重要.
加强法制学习、宣传教育,强化法律意识,提高行政执法水平强化法律意识,这是依法治国、依法行政的必备条件之一,尤其是在市场经济条件下,显得更为重要.只有提高全民族的法律意识,才能自觉遵守与执行法律,只有提高全体行政机关工作人员的法律意识,才能作到依法行政.因此,必须加强法制宣传教育,加强执法队伍建设.对行政机关工作人员来说,在全民都有较强法律意识的大环境中,对行政机关工作人员的违法行政能加以批评、抵制,通过法律手段维护自己的合法权益,纠正违法行政.对各级领导干部来说,知法、懂法、守法就更为重要和更为紧迫.只有领导干部增强了法律意识,才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略.因此,在新的形势下,只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍,才能做到依法行政.