本站原创摘 要 石油作为不可再生性资源关系到国家的经济发展,社会的稳定以及国家的安全.因此,构建合理的石油战略储备乃是当务之急,而法律制度的日趋完善则是重中之重.本文通过综合分析战略石油储备的必要性,通过借鉴美国、日本和法国等世界主要石油消费国和进口国在石油储备法律建设方面的经验,提出了构建我国相关的战略石油储备法律制度的建议.
关 键 词 石油 石油战略储备 储备立法
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-048-02
一、构建石油战略储备法律制度的必要性
石油作为不可再生性能源,关系到一国的经济、政治、外交等诸多重要方面.在国际安全新形势下,建立法律制度,保障能源安全,对我国的能源安全的维护具有十分深远的意义.众所周知,能源是人类经济发展的命脉.而石油则更被视之为现代经济健康发展的血脉.近年来,由于中国经济长期高速发展,石油的需求量也大幅增加.我国作为次于美国的世界第二大石油消费国,仅依靠自产的石油量已不能满足经济持续高速发展的需求,建立合理的战略石油储备势在必行.
相关专家早在1994年,即我国成为石油产品净进口国的第二年,便提出了我国建立战略石油储备的必要性.我国储备石油工作从2003年起开始酝酿,于2004年正式规划建设储备基地,以应对石油供应中断可能带来的安全风险.总共规划了三期,其储量安排大致是:第一期1000万至1200万吨,第二期2800万吨,第三期2800万吨.一期四座储备基地分别位于沿海的镇海、舟山、大连、黄岛,其中镇海、舟山、黄岛三大基地已基本建成,我国实现2015年的90天储备远期目标指日可待,同时,我国第二期的储备基地也开始在黑龙江大庆、林源,新疆鄯善、甘肃兰州、四川万州、辽宁铁岭等地陆续的开始兴建,中国为了预防石油出口国变故、主要航道被中断、国际社会有重大事变时进口石油不能按期运到等紧急情况,通过建立属于我国的战略基地,扩大了石油储备的范围.在二期基地兴建的同时,与之相关的立法、监管、市场运作等一系列机制建设问题也应尽快出台.但是我国目前的石油储备法律制度仍处于空白,这必将成为今后石油储备的障碍.因此构建战略石油储备法律制度,具有重大的理论意义和现实意义.
在风云变幻的国际石油市场的背景下,要巩固我国石油资源和石油市场的稳定,就必须吸取世界各国经济遭受石油冲击的教训,通过制定"石油储备法"以确定战略石油储备在国民经济中的地位,从而建立起完善的石油储备体制.我国当今没有出台一部完善的石油储备法,不能成为抵御风险的有效手段,不利于国民经济的发展.
我国正处于经济建设和法制建设的高峰时期,各项经济法律制度都处于不断的完善之中,尤其在环境与资源保护立法方面体现的则更为明显.而作为重要战略性资源的石油资源,是我国法律调整的重要领域,因此,构建一个适应我国发展需要的石油战略法律体系,不但填补了我国的一项立法空白,更是对资源法制领域的重要完善和补充,而且对其他资源行业的立法具有重大的指导意义.
为抑制石油中断等突发情况,我国虽建立了石油储备基地,但储备能力仍属于较低,难以应对国际石油市场及政治、经济形势的突然变化,石油市场稳定性极差,其主要因素之一可归于石油储备能力不足,因此石油储备的重要性要求构建战略石油储备法律制度.
二、国外石油战略储备法律制度现状
石油储备关系到国民经济的发展,关系到能源安全的稳定,为保障储备工作的顺利进行,法律的保障是最有效的手段.美国,法国,德国,日本均对石油储备工作进行了相关的立法,做到了有法可依,以保证石油储备的顺利进行.
美国在1973年石油危机之后开始对战略石油储备立法,制定了《能源政策与保护法》,对储备目标和规模在法律中进行了明确规定.原先设定的储备目标是10亿桶,目前的实际储备能力约为7.27亿桶,实际储备量约6.98亿桶,为世界上规模最大的战略石油储备.2007年1月布什总统宣布,要在2027年达到将美国的战略石油储备翻一番(即15亿桶)的目标.美国的石油储备以政府储备为主,对于民间储备不进行管理,也没有任何的资金输出.但在1990年重新对《能源政策与保护法》进行了修订,放松了对其主体的要求,规定在国内石油产品供应出现中断或严重短缺的情况下,总统也可决定动用战略石油储备.另外,还规定了在出现突发事件的情况下,能源部可有偿向企业借贷石油,期限为六个月,数量为不超过五百万桶,这样不仅解决了企业的困难,还为国家创造了收益.美国的先进经验,为我国的石油战略储备法律制度的构建提供了强有力的参考价值.
二战后,日本经历了经济高速发展的时期,但石油危机使日本的工业遭受了巨大的损失,为了保障能源安全,日本于1975年建立了《石油储备法》,以法律形式明确了从事石油进口、精炼和销售业务的公司的责任义务关系.1978年,日本政府又修改了《石油开发公团法》和《石油公团法》,从而推进了国家储备,确立了石油储备的体制,即国家和民间两级储备体制.1989年日本政府又修改了《石油储备法》,明确石油储备以国家储备为主,并规定逐步降低民间企业法定的石油储备量.长期以来,日本积极利用各种手段,根据本国国情和国际形势的变化,逐步建立起属于适合自己的能源战略,力求核能、天然气、煤炭和石油的均衡使用,并积极开发新能源,减少对石油类能源的依赖程度,并严格规定,每一个石油商都要有一定储备额度,没有完成的要予以罚款.通过三十年的不断完善,使得能源安全稳定得以保障,为此值得我国借鉴.
三、构建我国战略石油储备法律制度的建议
我国自2006年起,连续两年将《国家石油储备管理条例》列入抓紧研究范围,但至今尚未出台.为了保障国(下转第52页)(上接第48页)民经济的快速发展,能源安全的稳定,我国应尽快制定《石油储备法》.为此,我国应借鉴美国、日本等世界主要石油消费国和进口国的经验,针对我国石油战略储备存在的问题,提出完善我国石油战略储备的建议如下:
(一)明确石油战略储备模式
建立完善的战略石油储备法律制度,首先应明确石油战略储备模式,如果把公司、企业作为储备的主体,以他们为主导点的话,实施起来会非常困难,而根据我国的国情,由于其项目建设资金比较紧张,不可能像美国那样完全由国家出资建立战略石油储备,所以应鼓励各类社会资金共同参与战略储备,动员国家和企业两方面进行储备建设.这样不仅节省了国家的财力,可以在较短的时间内完成石油战略储备建设的任务,而且在出现突发情况时企业能及时有油使用不致停产,客观上也减轻了国家的压力.因此我国应建立国家储备为主,企业储备为辅的储备模式.
(二)储备选址和储存方式多样化
我国的储备选址在浙江镇海、浙江岱山、山东青岛、辽宁大连等地,不难发现,选址大多集中在沿海地区.沿海地区的经济发达,输出也比较方便,但仅考虑运输便利优势是不够的,储藏成本及安全性能也应作为石油战略储备基地地址选择的重要因素.从安全角度讲,未来的战争可能爆发在东部沿海地区,面临战争爆发时,沿海地区的油库等设施就不能向内地提供供给,届时石油的供应将主要由内地来承担,因此储备的区域应合理,实行东部、中部、西部地区兼顾,沿海和内地相结合.
(三)建立高效、统一的监督机制
石油储备的特殊政治意义决定了其具有一定的保密性.所以,要在工程的建设过程中形成良好的监督机制,必须由法律做出明确的规定.从美国,日本等世界石油消费国家的立法看,都有独立的石油储备管理机构,对战略储备具有管理权.为此我国应成立专门的石油监管组织,以保障石油储备的完善.在人员构成上应包括石油、法律、管理方面的专家,并对全国人大负责,定期向全国人大报告.
(四)创制石油战略储备法的原则
我国应尽快出台《石油储备法》,在法律中明确原则.透明性原则,只有决策、工程、资本、收益等过程的透明,市场化的最优结果才会显现.利益平衡原则,应在政府、企业、石油消费者各方利益的磨合过程中,找到各方都必须承担的义务,同时,保障各方均应得到的利益.程序性原则,即石油的来源,管理都应遵循程序等等.
(五)加强信息统计
我国在石油统计上没有形成一套良好的机制,因此应尽快利用法律的手段加强信息统计,实现信息共享.这样做,一方面可以加强政策的协调,根据中国的国情做出行之有效的措施,共同维护国民经济的发展和能源安全的稳定,另一方面,可以使数据透明化,加强国家之间的沟通.
总之,面对国民经济高速发展,石油的安全是保障我国的国民经济发展、能源安全和社会主义可持续发展的重要手段,我国的石油资源立法日趋陈旧,以往的法律体制已远远满足不了现实的发展,建立石油储备法律制度势在必行,是保障我国能源安全的核心环节和重要步骤.