本站原创【摘 要 】现今拆迁政策执行问题已经成为地方的矛盾突出点,拆迁执行矛盾频发.而成都市金牛区在曹家巷拆迁中,在执行成都市北改政策的基础上通过基层治理创新来进行拆迁改造,妥善地化解拆迁矛盾,取得了良好的效果.文章以新公共怎么写作理论为视角对曹家巷拆迁政策执行中的基层治理创新进行论述分析.
【关 键 词 】拆迁政策执行 基层治理创新 新公共怎么写作理论
政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释、宣传、实验、协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程①.现今随着社会的现代化和分工的复杂化,社会的多样性和差异性以及人们的独立性、自主性不断地发展,使政策执行变得更加困难与复杂,新的执行矛盾—拆迁政策执行所导致的政府与民众的矛盾层出不穷.一些地方政府在执行拆迁政策的过程中以政府的经济收益与拆迁效率为先导,强调经济增长而忽视了民众的公共利益,漠视了群众的诉求,并只以政府或企业为拆迁执行主体,无视民众的参与意愿,导致强拆事件大量产生,干群关系紧张,政府与群众之间的矛盾进一步激化.于是改变执行理念,化解拆迁矛盾,探索新的拆迁执行模式就成为政府所面临的重大任务.
本文中笔者介绍成都北改的基本政策、曹家巷的基本状况与金牛区在执行北改拆迁政策时在曹家巷所面临的问题,并以新公共怎么写作理论为视角,从成立自治改造委员会建立多元执行主体、制定拆迁补偿方案过程中更注重群众公共利益、政府转变职能与注重怎么写作这三个方面总结分析曹家巷在拆迁政策执行中的基层治理创新.
新公共怎么写作理论
成都市金牛区在曹家巷拆迁政策执行中的治理创新措施与新公共怎么写作理论不谋而合,新公共怎么写作理论学说可以概括为以下七点：
第一,要怎么写作于公民而不是怎么写作于“顾客”,政府应该分享权威与减少控制,并且应该相信合作的功效②.公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求,而是要着重关注公民并且在公民之间建立起信任与合作的关系.
第二,重视公民权和公共怎么写作胜过重视企业家精神,政府治理要以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础,政府官员要分享权力,重视社区,促进社区自治发展,通过人民来工作,要将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者,致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民能够比具有企业家精神的管理者更好地促进公共利益.
第三,政府要以公共利益为目标,而不是副产品,公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,公共利益也超越了个人自身利益的聚集,要通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益.政府还有责任确保经由协商、共同决定的程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范,确保公共利益居于主导地位.
第四,思考要具有战略性,行动要具有性.新公共怎么写作理论认为满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现.政府要激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感,从而增强公民对公共事务的参与愿望,为满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施.
第五,政府应该提供更多的怎么写作,而不仅仅是掌舵.公共行政官员的角色要从控制转变为议程安排、把人们带到“桌子旁边”坐在一起,为促进公共问题的解决进行协商、提供便利,并且以一种承认在一个系统中有多种复杂层次的职责、和责任的方式为公民怎么写作.
第六,承认责任并不简单,公务员应该关注的不仅仅是市场,他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益.
第七,重视人,而不只重视生产率.公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人尊重而通过合作和共同领导来运作的话,从长远来看,它们就更有可能取得成功③.
成都市的北改政策
成都市北部地区是成都的老城区,由于成都自20世纪90年始优先发展城南、城西的战略,城北未得到有效发展.城北地区聚集着大量老国营工厂家属区,这些家属区房屋老旧,已经成为大片的棚户区,成都的火车站、汽车站与很多专业市场也坐落在此.城北交通拥堵、环境较差、基础设施落后、城市形态老旧,已经成为成都“脏乱差”的典型.为了改变成都“北乱”的现状,2012年成都开始了北改工程,北改的基本方针为坚持“政府主导、社会参与、多元主体、群众自愿”的原则,充分尊重群众意愿,发挥基层组织作用,鼓励社会资金参与,高质高效推进“北改”工作.成都市也将曹家巷选为执行北改政策进行拆迁改造的第一个项目,作为北改工程的开始.
曹家巷的基本状况与拆迁所面临的问题
曹家巷的基本状况.曹家巷位于成都北部金牛区一环路内,是成都中心城区仅有的棚户区.在曹家巷区域有各类型房产3756套,涉及多家权属单位.曹家巷共占地198亩,共有3542户居民,共计人口1.4万人,绝大多数是国有企业的退休职工及其家属.曹家巷内的房屋大多是老式的红砖房,大多修建于二十世纪五六十年代,房屋严重老化,住房拥挤,人均住宅面积小,公共怎么写作设施陈旧,居住环境较为恶劣.
曹家巷拆迁工程所面临的问题.曹家巷房屋产权有几易其主的单位宿舍、有个人产权房、也有单位出租房,房屋权属复杂,人员结构混乱.曹家巷改造所需资金巨大,华西集团和金牛区政府曾经准备过开发改造曹家巷,但是估算下来的30亿改造资金让企业和政府感到安置成本过大,力不从心.同时,居民们出于各自利益而产生两种不同的诉求：一种就是老住户,迫切希望可以尽快拆迁,以便能够住进新房；另一种就是已经在曹家巷之外拥有住房的居民,他们并不急于拆迁,而是想通过拆迁赔偿来达到个人利益最大化.由于存在着纷繁复杂的个人利益要求,曹家巷的拆迁改造难度巨大,大部分居民对改造既望眼欲穿却又无能为力.一些居民在街边私自搭建棚户出租,要求按照门面房标准赔偿,给拆迁改造工程增加了难度.曹家巷复杂的背景与众多的问题使金牛区政府意识到仅仅依靠政府很难顺利完成拆迁工作,必须采用新的基础治理模式,依靠社区与民众的力量共同解决这些问题. 曹家巷拆迁政策执行过程中的基层治理创新
第一,发挥社区自治功能,注重公民参与,由社区居民选举产生自治改造委员会,建立多元执行主体.社区是公民生活的基本场所,是社会管理的最基层单位.新公共怎么写作理论认为政策执行的主要焦点是公民参与和社区建设.社区是个人与社会之间可以发挥有益作用的相似度检测机构,社区是消除冲突的一种工具,可以减少两级分化、教育民众与各种团体相互了解、消除争端、协商和调解矛盾④.公民的参与也被视为政体中政策执行恰当且必要的组成部分,政府也应该支持促进社区建设,鼓励公民参与本社区内的公共决策与政策执行,使公民通过社区发挥作用.由政府、社区组织与公民共同建立多元化的社区治理机构,通过更广泛的社区范围内的对话与沟通来协商解决问题.这样既能增进公民参与,消除社会矛盾,又能提供更加高效的怎么写作.
金牛区政府在改造中就充分发挥了曹家巷社区的作用,放弃了普遍采用的由政府包揽拆迁的作法,并没有只是单纯依靠政府来强势推行拆迁,而是建立了多元主体的政策执行体制,使政府、公民与社会组织之间形成了政策网络,再由政策网络凝聚成政策共同体⑤,探索出了一种新的基层治理模式—居民自治改造,政府也将每个片区是否参与拆迁改造的决定权交予曹家巷群众自己决定.换句话说就是“依靠群众去做群众工作,依靠多数群众去做少数群众的工作”.在政府的支持下,曹家巷户居民选举成立了居民自治改造委员会,并选出了13名自改委委员.自治改造委员会的建立标志着多主体的拆迁政策执行机制的建立,拆迁政策的执行将由政府、民众与自改委共同协作推进,拆迁执行中的群众工作也由自改委来做,政府也通过自改委来倾听群众的诉求与呼声.自改委在居民内部则扮演着协调复杂利益关系的角色,同时代表居民向政府、企业表达合理诉求.此次选举产生的13名自改委成员都是曹家巷的居民,了解曹家巷的真实情况,能够深入群众内部与群众进行交流,更加方便地与居民沟通.在曹家巷拆迁改造签约开始后,金牛区政府也将拆迁的宣传工作与群众工作交给自改委,由自改委牵头进行.同时自改委与政府逐户征求住户意见,充分尊重民意,在全体居民100%同意之后才会进行拆迁,绝不强拆.自改委的成立体现了多元治理的精神,充分调动了民众的积极性,激发了民众自我管理、自我实现的意识,政府与民众相互协商、相互妥协,不但化解了矛盾,也促进了拆迁执行工作和谐有效的实施.
第二,更加看重公共利益,不单纯注重政府经济效益,政府在与民众出现利益博弈的情况下与自改委共同协商拆迁补偿方案,尽量满足民众的利益需求.当今一些地方政府将GDP发展作为最重要的任务,在城市改造拆迁中更加注重产出,以经济结果为导向来获得更多的财政收入,以经济市场化杠杆为拆迁工程的执行标准,在与民众出现利益博弈的情况时,忽视群众的公共利益,导致矛盾激发,拆迁矛盾突出.新公共怎么写作理论认为保障民众的公共利益是政府存在的主要理由之一,公共利益是政府的主要目标而不是副产品,政府不应该在追求经济绩效的过程中偏离了公共利益这个主要目标.政府应该以公共利益为制定公共政策的依据,在制定和执行政策中确保公平、公正,确保公共利益处于主导地位,而不是仅仅着眼于短期的问题方案的快速解决.
在曹家巷改造中,金牛区政府在执行北改拆迁政策时没有过于追求政府经济利益,而是在出现利益博弈的情况下与自改委、居民进行了协商,牺牲了政府的部分经济收益,从三个方面来保障民众的公共利益.首先,金牛区将确定房屋评估机构与提出搬迁结算价的权力交给自改委与民众,这样可以保障民众选出让自己放心的房屋评估机构,并提出符合实际的拆迁结算,使民众的经济利益得到保障.其次,在制定搬迁补偿安置方案的过程中,曹家巷自改委委员们一直全程参与.政府最初提出了补偿48平米一室一厅的方案,但是曹家巷居民提出了更高的要求.金牛区政府在与自改委进行反复协商之后提出了增大小区容积率,提高到58平米两室一厅的户型方案,牺牲了一部分商业地产面积,充分考虑了民众的利益.搬迁方案也按照“公开、公平、公正”的原则在最终达成了涵盖共有产权调换、货币补偿以及异地安置三种方式的搬迁方案.曹家巷民众的居住改善要求得到了充分的满足.最后,金牛区政府出台政策,曹家巷被搬迁居民将得到政策性补偿费、政策性补助费、政策性补贴、提前搬迁奖励等补偿.金牛区政府在上述举措中没有只顾及经济利益,在执行中满足了绝大多数群众的利益和诉求,维护了民众的公共利益.
第三,实现理念转变,强化怎么写作行政,转变政府职能,在拆迁过程中深入贴近民众.新公共怎么写作理论认为随着时代的发展和变化,政府公共管理部门面临的社会公共怎么写作更加复杂多变.一项公共政策的制定和实施往往牵涉到众多的利益群体和集团,是社会各阶层、利益群体以及公民个人利益诉求交叉重叠、博弈冲突的结果,这使得政府仅仅依靠“掌舵”来满足诸多的利益诉求变得尤为困难,政府不能再置身事外,政府应该为社会“怎么写作”,而不仅仅是为社会“掌舵”.新公共怎么写作理论也认为行政人员应该帮助公民表达他们的利益并且满足公民的需求,提高为公民怎么写作的意识.政府也要转变官僚制的领导方式,转向怎么写作型的社会治理模式.
金牛区在曹家巷拆迁中改变作风,积极为群众怎么写作,在拆迁过程中金牛区与开发商华西集团的负责人数次到曹家巷给群众做拆迁解释工作,倾听群众意见,说明工程进度.曹家巷所属的驷马桥街道办也积极配合自改委的拆迁工作,主动做好拆迁怎么写作工作,了解群众所思所想,及时地将社区民众的要求与意愿向金牛区政府传达.对拆迁过程中的钉子户,也没有采用强拆或者威胁的手段,而是由政府与自改委一起耐心做工作,与钉子户协商条件.金牛区团区委也与驷马桥街道办在西南交通大学招募了10名青年志愿者参加北改拆迁,志愿者将进入曹家巷自治改造签约工作组,发挥所长开展文案、宣传、网上信息发布等具体工作.政府通过加强怎么写作职能促进了拆迁政策执行更好的开展.
结论
当前我国在拆迁政策执行中引发的矛盾日益增多,国家虽然屡次出台政策期望化解拆迁执行矛盾,但拆迁矛盾仍没有得到有效的缓解.金牛区在曹家巷拆迁政策执行中的基础治理创新措施化解了拆迁矛盾,也取得了签约率100%的良好结果,为拆迁政策执行树立了典范.曹家巷拆迁执行能够取得成功的首要原因是北改政策制定得较为科学,具有合理性、明晰性、协调性、稳定性和公平性.其次金牛区在执行北改政策进行曹家巷拆迁时的基础治理创新措施也印证了治理理论中“治理主体未必一定是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现,却能有效发挥作用的理论”⑥,同时也符合治理理论中“治理过程的基础不是控制,而是协调；治理既涉及公共部门,也包括私人部门的特征”⑦.较高质量的政策与基层治理的创新使得拆迁工作得以顺利进行,也为实现有效拆迁提供了方法.希望在今后的拆迁政策执行过程中地方政府能够借鉴这些经验,使拆迁工作更加化、更加注重怎么写作职能、更加符合群众的公共利益、更加以人为本.
（作者单位：郑州大学公共管理学院）
【注释】
①张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》,北京：人民出版社,2004年,第383页.
②丁煌：“当代西方公共行政理论的新发展—从新公共管理到新公共怎么写作”,《广东行政学院学报》,2005年第17期.
③[美]珍妮·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特：《新公共怎么写作：怎么写作,而不是掌舵》,丁煌译,北京：中国人民大学出版社,2010年,第5～8页.
④丁煌：《西方行政学说史》,武汉大学出版社,2004年,第398页.
⑤[英]迈克·希尔,[荷]彼特·休普：《执行公共政策》,黄健荣等译,北京：商务印书馆,2011年,第85页.
⑥[美]罗西瑙：《没有政府的治理》,张胜军、刘小林译,南昌：江西人民出版社,2001年,第5页.
⑦The Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood,Oxford： Oxford University Press,1995,p.23.
责编/许国荣（实习）