本站原创增值税扩围试点的时间近日框定,从明年起上海将率先开展这项增值税制深化改革.由于增值税扩围总体上表现为减税,因此消息一出,即令相关企业欢欣鼓舞.
扩围改革的意义并非仅限于此.从更深层次来看,实行了18年之久的分税制财政体制,可能由此获得启动新一轮改革的强大动力.税改走到这一步,深化分税制的改革可谓开弓没有回头路了.
1994年实行分税制以来,中国的财政收入扶摇直上,平均年增速远高于同期GDP增长,近几年的年收入动辄增加1万亿元,2010年财政总收入更是迈入8万亿元时代.而在分税制施行之初的1994年,全国财政收入只有5000亿元.
不过,分税制带来的并非只有正面效应,最突出的问题是基层财政困难.有一句流传许久的顺口溜这样概括央地收入格局：“财政喜气洋洋,省级财政满满当当,市级财政紧紧张张,县乡财政哭爹喊娘.”语虽夸张,却很说明问题.
究其原因,主要是由于财权上收和事权下放.和省级财力份额上升,此消彼长,县乡级政府日子便不好过,而县乡事权往往又具有刚性特点,很多事情即使负债也必须承担.
尽管其间县乡财政通过上级转移支付获得不少助力,但由于几种转移支付形式均存在缺陷,尤其专项转移支付名目太多且缺乏一定标准,地方政府得之多寡通常取决于其与政府的谈判能力,而非地方事权的大小.凡此种种,都令滥举地方债、严重依赖土地财政等诸多问题渐成积重难返之势.
数据显示,在近十几年间,财政收入占财政总收入比重从40%上升到50%以上.与此同时,地方财政支出占财政总支出比重则从60%持续攀升到80%.
值此情势之下,深化分税制改革,重分财权事权的呼声多年来始终不绝.
以事权为例,凡是1994年分税制改革中没有划分清楚的事权,都以一票否决的形式压给基层政府.而今各方人士越来越深刻地认识到,划分事权的总原则应为,全国性公共物品如国防等一般属于事务,地方性公共物品属于地方各级政府的事务,区域性的公共产品由和地方共同承担责任.而形成一个更为合理的和地方事权明细单,更是宜早不宜迟.
财权划分要更为复杂一些,其中最关键的是要使地方拥有真正的主体税种.
目前,将数额较大、较稳定的税种均划归本级或作为共享税,而留给地方的税种小而杂,税源分散,收入零星,造成地方没有可靠的主体税种,特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源.
当下地方政府的主体税种主要是营业税.但这一税种将为增值税所取代,将来如何在央地间“条分缕析”,尚未可知.从目前来看可作为地方主体税种的,是房产税和资源税.
房产税改革试点已然于今年初在上海和重庆试点,近期财政部有关负责人在公开场合表示,将抓紧总结两个城市的房产税试点经验,加快推进房产税的实施.资源税方面,油气资源改为从价计征的新税制已从11月起开始施行.
而增值税扩围改革此前迟迟不动,主要是决策层担心营业税改征增值税后,地方失去主体税种导致财力更加短缺.
从此次公布的初步方案来看,明年增值税扩围试点期间原归属上海的营业税收入,改征增值税后收入仍归该市.如此规定固然是为减小阻力,获取地方对改革的支持,但应该指出,这只能算是一种权宜之计,而非体制性调整.
业内人士的共识是随着试点工作的推进,营业税转化而来的增值税一定会作为和地方共享税种,而非地方独占.同时亦可以想见,作为中国第一大税种,增值税和地方各占75%和25%的格局也必将迎来调整.确立科学合理的分税模式,纠正央地税收分享比例“一刀切”的弊端,也将由此取得实质性进展.
而在完善央地共享机制之外,赋予地方新的真正的主体税种更是迫在眉睫.就现状而言,地方政府严格来说并不是一级政府,从某种意义上来说更像一种派出机构.只有享有真正的自主财源,地方政府才能“升级”为真正的预算支出单位.
这些都将是深化分税制改革的题中应有之义.唯有如此,“十二五”规划纲要中提出的“逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限”,才有可能成为现实,进而才可以“按照财力与事权相匹配的要求,在合理界定事权基础上,进一步理顺各级政府间财政分配关系,完善分税制”.
今年前三季度,中国的财政收入已经接近去年全年的收入,达到81663亿元.按此增速,2011年全年财政收入或将迈进10万亿元大关.
收入史无前例,改革不宜拖延.
增值税扩围的启动,表明决策层已经下定决心啃下这块“硬骨头”,并以此为契机进一步深化分税制改革.开弓没有回头箭,在现行分税制体制实行了将近20年的时点上,推行这项改革任务艰巨,影响深远.